1963-2013 - 50 years of Research for Social Change

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The Changing Coordinates of Trade and Power in Latin America: Implications for Policy Space and Policy Coherence



Les coordonnées classiques du commerce et du développement en Amérique latine, qui étaient centrées sur la dichotomie “libéralisation du commerce” contre “protectionnisme”, ont considérablement évolué depuis dix ans. A leur place, on a vu apparaître une cartographie compliquée de régimes commerciaux et de processus d’intégration régionale. Dans le présent document, les auteurs examinent le contexte et les facteurs politiques et économiques qui expliquent cette évolution, en accordant une attention particulière aux faiblesses du néolibéralisme orthodoxe, au virage à gauche constaté aux élections, et à l’influence croissante d’acteurs non étatiques sur les politiques. Ils se penchent aussi sur les conséquences des changements de la politique menée en matière de commerce et d’intégration régionale et des rapports de force pour un développement solidaire.

La première partie est une interrogation sur la manière dont l’évolution des conditions structurelles et intellectuelles en Amérique latine élargit le débat classique sur le commerce et le développement dans la région. Elle fait ressortir la diversité des régimes commerciaux et conceptualise le rôle d’acteurs non étatiques dans ce nouveau paysage. Jetant les bases de la deuxième partie, dans laquelle ils examinent les conséquences des politiques actuellement menées en matière de commerce et d’intégration régionale pour un développement solidaire, les auteurs introduisent dans cette section les notions de “marge de manœuvre politique” et de “cohérence des politiques”, ingrédients que les réseaux internationaux du savoir jugent désormais essentiels à l’obtention de politiques favorables à un développement solidaire. Dans un contexte général où les conditions imposées par les donateurs ont durci les politiques néolibérales et où la politique sociale a été initialement mise à l’écart, l’expression de “marge de manœuvre politique” désigne la capacité des gouvernements de définir des stratégies et des politiques en harmonie avec les priorités du développement national, tandis que la “cohérence des politiques” s’entend de politiques économiques et sociales qui sont complémentaires et mettent sur la voie d’un développement solidaire.

La deuxième partie rassemble des études de cas de la Bolivie, du Brésil, du Chili et du Nicaragua. Celles-ci portent sur les interactions entre commerce et développement selon les politiques suivies et tirent les conséquences qui s’imposent pour la cohérence des politiques et la marge de manœuvre politique. Si elles révèlent une application très variable du néolibéralisme selon les pays, elles illustrent le déclin idéologique du consensus de Washington en Amérique latine, l’amorce d’un retour de l’Etat dans la stratégie de développement, et une aspiration croissante d’acteurs de la société civile à des politiques de redistribution capables de traduire la croissance économique en gains tangibles pour le développement et en un vrai recul de la pauvreté.

Ces changements sont bien dans le prolongement du virage à gauche. Il est important, cependant, de nuancer cette expression. Si les stratégies contemporaines n’associent pas seulement marché et développement, la distinction entre les “deux gauches” de l’Amérique latine—illustrées par la Concertación chilienne modérée et le gouvernement d’Evo Morales en Bolivie—perd de sa force heuristique lorsqu’il s’agit des régimes commerciaux. En mêlant intimement accords de libre-échange et initiatives régionales centrées sur divers modes de relations Sud-Sud, les pays d’Amérique latine font reculer les limites de la logique bipolaire implicite dans l’emploi du terme de “gauche”.

La démocratisation a donné naissance à des modèles hybrides par lesquels les pays de la région acceptent la réalité de la libéralisation économique, qui est consacrée dans les accords commerciaux conventionnels, mais cherchent aussi d’autres mécanismes institutionnels et politiques pour en atténuer les effets contradictoires et encourager des modes de développement plus solidaires. Ces complémentarités sont visibles dans divers secteurs politiques, notamment dans le renforcement de certains traits de l’Etat providence développemental et de la politique sociale, régionale et nationale, ainsi que dans la coopération Sud-Sud.

Opposée à l’asymétrie du multilatéralisme, la Bolivie tente de combiner le modèle altermondialiste de l’Alliance bolivarienne pour les peuples de notre Amérique (ALBA) avec les régimes d’intégration Sud-Sud plus orthodoxes de la Communauté andine (CAN) et du Marché commun austral (MERCOSUR). Le Brésil combine multilatéralisme et régionalisme au travers du MERCOSUR, qui est un projet non seulement économique, mais aussi politique et social. Dans le cas du Chili, la stratégie consistant simplement à multiplier le nombre des accords de libre-échange dans le monde semble atteindre ses limites, puisque le pays doit chercher dans l’intégration régionale les conditions de son développement économique et social. Le Nicaragua, comme la Bolivie, suit un modèle exceptionnellement hybride, le “CAFTALBA”, et recherche la complémentarité en associant un accord de libre-échange avec les Etats-Unis, (l’Accord de libre-échange entre l’Amérique centrale, la République dominicaine et les Etats-Unis – DR–CAFTA) et l’intégration Sud-Sud au sein de l’ALBA.

D’un point de vue discursif et conceptuel, ces mécanismes semblent être de bon augure pour la marge de manœuvre politique et, à certains égards, pour la cohérence des politiques. Cependant, diverses contraintes structurelles, institutionnelles et politiques sont manifestes. En Bolivie, le gouvernement a tenté d’élargir sa marge de manœuvre et de parvenir à une plus grande cohérence entre la vision normative de l’altermondialisation (ALBA) et les possibilités de croissance par les exportations qu’offre la libéralisation conventionnelle (la CAN et le MERCOSUR). La petitesse de l’économie du pays et son instabilité historique sont de sérieux obstacles à cet ambitieux projet de développement. Pour atteindre ses objectifs en matière de commerce et de développement, le gouvernement Morales doit réussir à mener à bien une “double négociation” de plus en plus complexe et incertaine entre, d’une part, les entreprises nationales et les acteurs de la société civile qui s’affrontent et, d’autre part, les visions contradictoires du commerce qui coexistent au sein de la CAN.

Au Brésil, la technocratie, un parlement en pleine renaissance et la concurrence électorale ont joué un rôle important au regard de la marge de manœuvre et de la cohérence des politiques. Mais des intérêts patronaux organisés, historiquement assez divisés, sont en train de se mobiliser, de s’unir et de faire pression avec quelque succès. Cette évolution peut avoir pour effet de modérer les exigences des activités d’influence mais laisse aussi à penser que le renforcement du cadre normatif et réglementaire du développement solidaire a ses limites, en particulier là où les secteurs de la société civile—ou les pouvoirs auxquels ils s’adossent—qui défendent des modes de développement solidaires (comme les mouvements sociaux) restent fragmentés.

Le Chili affronte la difficulté d’avoir non seulement à gérer les restrictions à sa marge de manœuvre qui sont inhérentes aux nombreux accords de libre-échange conclus mais aussi les contraintes qui donnent un poids excessif aux alliés politiques du néolibéralisme et aux grandes sociétés dans l’élaboration des lois et des politiques. Au Nicaragua, le métissage idéologique inhérent au DR–CAFTA et à l’intégration à l’ALBA illustre les chemins peu conventionnels qu’emprunte actuellement l’Amérique latine dans les domaines du commerce et de l’intégration. Le DR–CAFTA restreint la marge de manœuvre politique des Etats et ses effets distributifs favorisent des secteurs bien spécifiques de l’économie. En mettant l’accent sur les principes de solidarité et d’équité à l’intérieur des pays et entre eux, l’ALBA a fait de la marge de manœuvre politique et de l’équilibre entre les dimensions économique et sociale du développement des objectifs centraux, bien qu’en pratique se soient posées diverses questions de gouvernance et de viabilité.

L’Amérique latine amorce une fois de plus une transition qui pourrait avoir des conséquences majeures pour le développement économique et social. La diversité actuelle des régimes relatifs au commerce et au développement, l’évolution institutionnelle liée à l’intégration sous-régionale et la coopération Sud-Sud se traduisent par un entrelacs complexe de chances et d’entraves pour la marge de manœuvre politique et la cohérence des politiques. Les politiques qui se dessinent semblent, à divers égards, promouvoir un développement solidaire. Cependant, les tensions qui perpétuent le syndrome historique de la région, celui des ruptures institutionnelles, ne sont jamais loin de la surface.
  • Publication and ordering details
  • Pub. Date: 16 Jun 2010
    Pub. Place: Geneva
    ISSN: 1991-9921