1963-2013 - 50 years of Research for Social Change

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Land Reform and Gender in Post-Apartheid South Africa



L’Afrique du Sud de l’après-apartheid s’est lancée dans un programme de réforme agraire régi par le marché, que l’on peut qualifier à la fois de très ambitieux par rapport aux contraintes existantes et de très modeste par rapport à la demande et aux besoins de la population. Mais indépendamment du jugement que l’on porte sur le programme réel élaboré au cours des dernières années, ses objectifs sont impressionnants: corriger les injustices d’un système de répartition des terres manifestement biaisé, réduire la pauvreté, contribuer à une occupation viable des sols et à un développement économique durable et assurer à tous la sécurité de jouissance.

L’élément le plus radical du programme est peut-être l’engagement politique explicite de faire de l’égalité des sexes une réalité à long terme, ce qui l’amène à cibler les femmes comme l’une des principales catégories de bénéficiaires à court et à moyen terme. Les questions de parité entre les sexes sont prises en considération dans les trois composantes du programme de réforme agraire: (i) la redistribution des terres, (ii) la restitution des terres, et (iii) la réforme des régimes d’occupation. Si le gouvernement tient à la parité entre hommes et femmes, c’est qu’il s’est rendu compte que dans le passé, l’effet combiné des politiques de la terre et du travail, fondées sur la race, et des structures hiérarchiques de l’autorité, avait empêché systématiquement les femmes rurales d’accéder à la terre et d’en disposer librement. La conception et l’application d’une stratégie de réforme agraire reste une tâche difficile pour un certain nombre de raisons dont trois sont exposées ci-dessous.

Le manque de capacité
“Le manque de capacité” de la part du gouvernement, cette rengaine des années 90 en Afrique du Sud, résume bien ce qui est peut-être le plus grand obstacle. L’incapacité du Département des affaires agraires (Department of Land Affairs — DLA) de dépenser entièrement les fonds alloués à l’acquisition de terres (montant qui, selon un haut fonctionnaire du Département, équivalait en 1995 à seulement 0,33 pour cent de la totalité du budget gouvernemental) illustre bien la gravité du problème. Dans le seul domaine de la restitution des terres, il y a plus de 23.000 demandes qui, toutes, doivent suivre une procédure complexe d’enregistrement, de vérification et de négociation. Les systèmes nécessaires à l’accomplissement de ces tâches doivent être créés à partir du néant et la plus grande partie du personnel formée sur le tas (et avec le temps). L’exécution en est encore compliquée par la fragmentation du programme entre divers services du Département. Les pressions qui s’exercent pour que la justice soit saisie des revendications foncières sont énormes, ce qui pousse les fonctionnaires à rechercher un règlement rapide aux cas qu’ils traitent.

Souvent, les employés du gouvernement ne sont guère préparés à faire un travail de sensibilisation et à développer les capacités d’organisation dans les régions sensibles. Par exemple, ils n’ont pas de directives détaillées sur les moyens à employer pour que les femmes ne soient pas écartées des processus de réforme agraire. De plus, l’atmosphère sur le terrain peut être hostile aux interventions bien intentionnées. Les dynamiques communautaires sont généralement assez complexes, avec des contre-réclamations et des luttes intestines qui, soit éclatent au grand jour et se transforment souvent en conflits graves, aux effets profondément débilitants, soit couvent et ont des retombées moins spectaculaires mais tout aussi destructrices. Le manque de directives politiques, de formation et de formateurs est aggravé par le fait que beaucoup de fonctionnaires sont peu sensibles à la dynamique des rapports sociaux entre hommes et femmes; tous ces facteurs font obstacle à la réalisation des objectifs d’égalité entre les sexes fixés au programme de réforme agraire.

Les structures traditionnelles du pouvoir
Le second obstacle de taille est lié à la force des attitudes patriarcales ainsi qu’à la réticence du gouvernement à intervenir carrément pour limiter les pouvoirs des autorités traditionnelles locales. Les institutions du pouvoir local dans les campagnes sont encore transitoires et s’accompagnent d’une lutte politique menée en sourdine — mais pourtant cruciale pour les femmes — sur le point de savoir dans quelle mesure les chefs traditionnels continueront de fait à exercer le pouvoir en décidant de l’attribution des ressources, y compris des terres. Le gouvernement est tiraillé entre sa volonté de promouvoir l’égalité des sexes, d’une part, et sa réticence à s’aliéner ces structures néo-traditionalistes du pouvoir local, de l’autre. Bien que moins monolithiques que par le passé, ces rapports de force patriarcaux sont profondément ancrés dans la société rurale. Bien des femmes défendent la “tradition” comme fondement de l’ordre social et soutiennent les institutions du pouvoir traditionnel telles que les chefferies. Certes, un tel appui n’est pas incompatible avec un désir réel, sinon exprimé haut et fort, de jouir de plus larges droits fonciers. Les femmes peuvent approuver la chefferie comme institution mais désapprouver la prétention du chef de décider de l’attribution des terres supplémentaires acquises par la communauté.

L’organisation des femmes
L’absence d’un groupe puissant faisant campagne pour les droits fonciers des femmes dans les zones rurales constitue un troisième obstacle. La plupart des femmes rurales, comme des hommes, voient dans la terre une ressource essentiellement sociale, bien plus qu’économique, et dans les emplois qu’offre la ville, le moyen d’assurer l’existence et la promotion économiques du ménage. L’agriculture n’est très souvent qu’un élément d’une batterie de stratégies dont les femmes se servent pour survivre et faire vivre leurs enfants. Cependant, ce n’est pas la plus gratifiante à leurs yeux, ni la plus lucrative. L’intérêt qu’elles portent à la terre ne s’arrête pas non plus à l’agriculture. Les bénéfices que les femmes peuvent tirer d’une réforme agraire sont aussi limités par leur ignorance des structures officielles et des mécanismes légaux récemment mis en place. Sans cette connaissance, l’objectif politique général d’une plus grande égalité entre hommes et femmes grâce à la réforme agraire risque de rester au niveau des principes et de ne jamais se concrétiser.

Etant donné les limites fixées au rôle du gouvernement dans le développement communautaire, c’est aux ONG qu’il revient d’instruire les femmes des possibilités qui s’ouvrent à elles et de les aider à s’organiser au niveau local. Malgré quelques initiatives intéressantes, le niveau d’organisation générale est faible et les ONG elles-mêmes se battent pour redéfinir leur rôle après l’apartheid, alors qu’elles ne disposent plus que d’un financement réduit. Il y a aussi contradiction entre l’impératif de procéder rapidement à la réforme agraire et le temps dont les femmes ont besoin pour acquérir les moyens de maximiser les chances que leur offre cette réforme.

S’il est trop tôt pour juger de la réussite du programme de réforme agraire, il ne l’est pas pour dire que l’optimisme béat est absolument déplacé. Les chances de voir le programme disposer de ressources beaucoup plus importantes et revêtir une importance politique accrue dans les années à venir sont minimes, bien que l’on puisse prévoir une inflation du discours de la réforme agraire à l’approche des élections de 1999, qui devraient amener à examiner de plus près les programmes gouvernementaux.

Un progrès a déjà été accompli en ce sens que l’égalité entre hommes et femmes est devenue un principe fondamental de la politique gouvernementale. Les femmes ont des chances réelles d’étendre et de défendre leurs droits fonciers, bien qu’elles manquent de champions pour les y aider. Si les obstacles à la mise en oeuvre sont tout à fait réels, ils ne sont pas nouveaux et doivent être considérés d’un point de vue positif, comme des défis au développement, et non sous un jour négatif comme des problèmes insurmontables. Il s’agit maintenant d’édifier sur ce qui est en place.
  • Publication and ordering details
  • Pub. Date: 1 Oct 1998
    Pub. Place: Geneva
    ISSN: 1012-6511
    From: UNRISD