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Financiar la política social

3 Feb 2012



Pueden escuchar el podcast completo utilizando el link Media Files a la derecha.

El podcast que están escuchando pertenece a una serie centrada en el informe Combatir la pobreza y la desigualdad elaborado por el Instituto de Investigación de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social. Un minucioso análisis de las razones y las dinámicas de la persistencia de la pobreza en el mundo que presenta, a su vez, una variedad de políticas y medidas institucionales para aliviarla.


Suecia invierte el 30 por ciento de su PIB en protección social. Estados Unidos o Irlanda sólo la mitad. El promedio de América Latina se acerca al 13 por ciento y al ocho y medio el de las economías emergentes en Asia. Mongolia destina más del 10 por ciento de su PIB a servicios sociales frente a poco menos del 2 por ciento en Indonesia.

La política social puede disminuir significativamente la pobreza. Disponer de recursos para financiarla depende de la capacidad que tenga un país para producir ingresos y de como decida distribuirlos. Es, en definitiva, una decisión política que también determinará qué papel jugaran el mercado y los hogares en la provisión de esos servicios.

La crisis de deuda de principios de los 80 derivó en ajustes fiscales en muchos países, un replanteamiento radical del papel del Estado y la privatización de numerosas políticas. Los ingresos por impuestos cayeron víctimas de unos menores tributos al comercio y al capital, mientras aumentaban los gastos por transferencias sociales, y sobre todo por el pago de la deuda. Aun cuando se logró mantener el gasto en salud y educación como porcentaje del PIB, en términos absolutos se redujo la cantidad destinada per cápita.

Los instrumentos financieros pueden ser más o menos progresivos en función de su capacidad para redistribuir recursos hacia los grupos en desventaja. El más regresivo es el auto-aprovisionamiento, cuando el cuidado lo proporciona el hogar, mediante atención no remunerada, la venta de activos propios o el aumento de las horas de trabajo para costear cualquier forma de co-pago existente o las tarifas a los usuarios. Una fórmula, esta última, introducida en los 80 por las instituciones financieras internacionales para generar ingresos, mejorar el acceso, la eficiencia y la calidad. Con la idea de que el usuario valoraría más los servicios. La evidencia demuestra que estas tarifas sólo han conseguido reducir el uso que de ellos hacían las personas con menos recursos. Las contribuciones a seguros son una forma fiscal neutra porque la contribución depende del perfil de riesgo del asegurado. La progresividad se da principalmente en los sistemas de protección social basados en impuestos. Aunque también existen diferencias. Los impuestos indirectos al consumidor, como el IVA, son regresivos, porque independientemente de los ingresos todas las personas pagan lo mismo. Los impuestos directos, como los que se aplican a ingresos o propiedades son más progresivos. Sin embargo, en muchos países en desarrollo se ven limitados por un elevado número de puestos de trabajo informales, una menor capacidad administrativa y un mayor poder de los inversores extranjeros.

Durante la última década otras fuentes de ingresos externas han complementado a las domésticas, sobre todo las rentas por recursos naturales, la ayuda al desarrollo y las remesas de los migrantes. Las rentas por explotación de recursos naturales no están exentas de un riesgo como es la llamada enfermedad holandesa. Sucede cuando la sobreabundancia de recursos en un país aprecia tanto la moneda que el resto de productos de ese país deja de ser competitivo en los mercados exteriores, degradándose así el tejido industrial doméstico. Para evitarlo se requiere de políticas macro-económicas que contrarresten las presiones inflacionarias.

El modelo noruego es el modelo de una economía ya industrializada cuando descubrió yacimientos de petróleo. Su nivel de desarrollo, la calidad de sus instituciones democráticas, una ciudadanía activa y la participación del Estado en la compañía petrolera nacional han permitido canalizar las ganancias hacia fondos de pensiones a largo plazo. Los gobiernos de países como Bolivia, Nigeria o Venezuela, sin embargo, se han visto más presionados para gastar rápidamente los ingresos por extracción mineral para mejorar las condiciones de vida de sus ciudadanos.

La mitad de la población mundial sólo tiene acceso al 1 por ciento de los activos del planeta así que la ayuda oficial al desarrollo es una cuestión de justicia internacional. Se trata, sin embargo, de un flujo volátil que replica las tendencias económicas. Un notable incremento para alcanzar lo antes posible los objetivos de desarrollo del milenio derivó en un registro record entre 2005 y 2006, pero la crisis global puede llevar a recortes a medida que los países donantes luchan por contener sus déficits. Es una ayuda además condicionada por la geopolítica que es la que decide cómo se distribuyen los fondos. Ayuda bilateral, multilateral, derechos especiales de giro, impuestos a las transacciones o a actividades con un impacto ambiental negativo como los vuelos… la ayuda al desarrollo puede adoptar múltiples formas. Los estudios muestran que su impacto en el gasto social del gobierno es reducido pero significativo, sobre todo en países de bajos ingresos. Quizá el aspecto más sorprendente en la actualidad es la transferencia neta de recursos financieros de países pobres a países ricos por pago de intereses de la deuda, y beneficios de inversión.

Las remesas también financian el bienestar de los hogares proporcionando divisas al país e incrementando las posibilidades de consumo de los receptores. Con todo, se relacionan con el problema de la migración, la fuga de cerebros y la desintegración de las familias. Su naturaleza contra-cíclica no está garantizada si el país de destino del migrante también afronta problemas económicos. Pero los estudios destacan su importancia cuando los programas de protección social son menos desarrollados y el aprovisionamiento de bienestar es ampliamente informal. Son en todo caso ingresos privados que no deberían reemplazar a la política social pública.

La política social es asequible para todos los países, pero la forma de financiarla no es neutral. Más que con otras fuentes de ingresos parece fundamental establecer una cultura de la tributación a largo plazo y adaptar los sistemas a las circunstancias locales. Una cultura basada en la confianza mutua donde cumplan tanto el contribuyente como el Estado. A su vez, se requiere de acciones a nivel internacional para reducir la evasión fiscal que representa una pérdida de 385.000 millones de dólares por año en los países en desarrollo.

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