1963-2013 - 50 years of Research for Social Change

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Our Home is a Slum: An Exploration of a Community and Local Government Collaboration in a Tenants' Struggle to Establish Legal Residency in Janata Squatters Colony, Mumbai, India



La literatura actual sobre desarrollo urbano, gestión urbana y mitigación de la pobreza urbana está plagada de panegíricos a los beneficios eventuales que aportaría la asociación entre los sectores público, privado y comunitario. Se plantea que las interacciones debidamente estructuradas entre los tres sectores, realzarán el ejercicio del poder, reducirán la pobreza y protegerán y renovarán el medio ambiente para beneficio de todos. Muchas de las recién formadas asociaciones y colaboraciones de esta índole, han sido ya calificadas como “prácticas óptimas”, y se han difundido ampliamente a fin de repetirlas en otras comunidades y países. Hasta la fecha, son escasos los estudios que entregan ejemplos de una ooperación sostenida entre los diferentes sectores o de resultados positivos de gran alcance.
    Este Documento de Discusión, Our Home is a Slum (Nuestro hogar es un tugurio), no es uno de ellos. Muestra, en cambio, lo inmensamente difícil que es establecer y mantener una configuración de apoyo institucional y condiciones sociales favorables para que se formen relaciones de colaboración que beneficien a los grupos vulnerables en una ciudad verdaderamente globalizada. En el centro de este estudio se encuentra un conflicto entre arrendatarios y subarrendatarios en la Colonia de Asentados Ilegales de Janata –un tugurio densamente poblado en terrenos fiscales que oficialmente están “desocupados”- en los suburbios del norte de Mumbai, la ciudad más grande y la capital comercial de la India. Muchos de los arrendatarios, quienes acogieron más tarde a un Segundo grupo como subarrendatarios ilegales, habían sido reubicados hacía décadas desde otro tugurio en el centro de Bombay.

    De acuerdo con la legislación vigente, se otorgó, a los arrendatarios originales, “escritos” de ‘Tenencia de las tierras desocupadas’ (Vacant Land enancy—VLT), que les permitía arrendar diminutas parcelas para construirse sus hogares. Muchos de los arrendatarios, sin el permiso y sin que lo supiera la Municipalidad, ocuparon espacios deshabitados aledaños a sus propiedades concedidas por “escritura”.

    En estas parcelas, montaron también 3 El nombre de Mumbai hasta enero de 1996 construcciones que arrendaban, ilegalmente, a los que migraban o se trasladaban de otros tugurios en Bombay. Aquellos que poseían escrituras, si bien considerados arrendatarios legales, se convirtieron en “terratenientes” en práctica y apariencia. Pero su condición social y económica siguió siendo precaria, apenas un tanto mejor que la de sus subarrendatarios, lo que explica la desesperación que caracteriza la lucha en que se encerraron estos dos grupos. Aunque alrededor de 3.000 familias en Mumbai comparten una situación legal difícil, de orden similar, con los (sub)arrendatarios VLT en este recuento, en una ciudad en la que, por lo menos, 5 millones de personas residen en viviendas insalubres, y de las cuales el 40 por ciento vive en total pobreza, la condición general de vulnerabilidad es ampliamente compartida.

    El estudio relata una lucha prolongada, si bien intermitente, librada por una organización de base comunitaria (OBC) compuesta, en gran parte, de subarrendatarios que buscan poner coto a las amenazas de evicción, abusos verbales y físicos, y juicios legales interminables echados encima por sus arrendatarios–terratenientes en la Colonia de Asentados Ilegales de Janata desde 1975. La autoridad local, la Municipalidad de Mumbai, ha actuado como aliada en estos empeños, por un período de aproximadamente dos años. Por ello, ésta es una historia acerca de mejorar las condiciones de los tugurios y recuperar a la vez algunos de los costos, imponiendo ciertos pagos a los usuarios y asumiendo la necesidad de controlar las tierras fiscales dentro de su dominio. En cuanto a los terratenientes, esta es una historia acerca de proteger la propiedad y los ingresos, que ellos han establecido por decenios de práctica más bien que por sanción legal.

    Las tensiones entre arrendatarios y terratenientes comenzaron en 1975 con la implementación de la Ley sobre Tierras Desocupadas en Maharashtra (Maharashtra Vacant Lands Act – MVLA), y desde entonces se han intensificado. La ley MVLA inadvertidamente anuló la relación acostumbrada de arrendatario–terrateniente (o, más exactamente, subarrendatario–arrendatario) que se dio y evolucionó en las tierras desocupadas de la Municipalidad con los abusos de los términos de la escritura VLT. Esta medida liberó a los subarrendatarios de las obligaciones anteriormente aceptadas de pagar arriendo por las viviendas que ocupaban o por las tierras en las que habían establecido sus viviendas. Un segundo punto álgido en la lucha ocurrió en 1985, cuando se revocó la ley MVLA tildada de inconstitucional. Habiéndose reanudado la antigua relación arrendatario–terrateniente, estos últimos comenzaron a exigir la renovación del pago de alquiler en forma retroactiva. Sin embargo, debido a la confusión causada por otra legislación que gobernaba la gestión y ordenación de las tierras urbanas, al tiempo que una larga trayectoria de aplicación poco estricta de las reglamentaciones vigentes relacionadas con las zonas de tugurios, muy pocos arrendatarios o terratenientes tenían una idea clara de sus derechos y obligaciones tanto entre ellos como con la Municipalidad. Pese a que muchos arrendatarios simplemente no tenían cómo cumplir con los pagos atrasados, otros no estaban dispuestos a hacerlo.

    Los Tribunales de Menores Causas se vieron inundados de casos de evicción. Una ONG local, YUVA, intercedió con el fin de formar una organización de base comunitaria, la Jogeshwari Rahiwashi Sanghatana (Organización de Residentes de Jogeshwari – JRS), para ayudar a los subarrendatarios con sus defensas y para informar a toda la comunidad sobre sus derechos y obligaciones en virtud de la legislación que regía sus tenencias. En 1990, el Tribunal Supremo de Maharashtra asignó al Comisario Municipal Adjunto (DMC) la tarea de resolver los casos mediante investigación y fallo cuasi judicial. Nuevo en su puesto y desconociendo la historia del conflicto, el DMC estaba muy dispuesto a trabajar con la ONG, la OBC y los terratenientes con miras a aprender él mismo sobre todos los aspectos de la situación. Esto constituyó el génesis de la colaboración con la autoridad local.

    A lo largo de un período de 18 meses, la YUVA y el DMC trabajaron con los terratenientes y la OBC para clarificar las consideraciones jurídicas, las categorías de arrendatarios y terratenientes de modo individual con respecto a las leyes aplicables, y el alcance de las amenazas y abusos sufridos por los arrendatarios. Atendiendo al proceso de indagación, el DMC dictó sentencia contra los terratenientes en septiembre de 1991. La decisión se tomó fundamentándose en la prioridad legal del Decreto para Mejoras de los Tugurios, según el cual las comunidades vecinales en cuestión habían sido declaradas “tugurio municipal” en 1976. Aún vigente en 1991, dicha legislación tenía el efecto de anular la categoría de terrateniente en todos los “tugurios municipales”, incluyendo la Colonia de Asentados Ilegales de Janata. Todos los residentes en esta zona, ya sea un anterior arrendatario legal o subarrendatario ilegal, se clasificaron de ahí en adelante bajo la misma categoría, o sea, arrendatarios de la Municipalidad.

    Aún queda por implementarse la decisión y no está muy claro si esto tendrá lugar. Percibiendo el vacío legal y administrativo, los antiguos terratenientes volvieron a los tribunales y a someter a los arrendatarios a amenazas extra judiciales, si bien en medida muy inferior comparada con el período anterior a la decisión del DMC, y desde 1991, no ha habido tregua.

    ¿Por qué llegó a su fin la colaboración con el DMC antes de que la decisión se llevara a la práctica? El resto del estudio trata de responder a esta pregunta. Se han identificado algunas razones: la naturaleza cuasi judicial que imperaba en Mumbai; la transferencia del DMC inmediatamente después de que anunció su decisión contra los terratenientes; la falta de interés del nuevo DMC en cuestiones relativas a los arrendatarios; la ausencia de rendición de cuentas al interior del gobierno municipal; el reducido nivel de asesoría legal disponible para la mayoría de los arrendatarios; la carga desmesurada de pruebas atribuidas a ellos; la politización y supuesta corrupción dentro de la JRS, que causó la pérdida de su interés en actividades de defensa y educación de los arrendatarios; otras batallas urgentes que desviaron las energías de la ONG puesta en los casos de los arrendatarios, entre ellas, las actividades de mitigación tras los disturbios sectarios tremendamente destructivos y divisorios, así como las actividades para invertir el deterioro progresivo en el sistema de distribución fiscal; y la transición de la India desde soluciones para la ordenación urbana orientadas en el bienestar a aquellas guiadas por el mercado.

    Además de esclarecer algunas de estas cuestiones cruciales, este estudio de caso es importante porque, implícitamente, alienta el escepticismo de las “prácticas óptimas” en la ordenación urbana. Si se toma como una colaboración positiva entre 1989 y 1991, el ejercicio de indagación conjunto parece digno de emulación y copia. No obstante, cuando se toma en el contexto de una larga lucha de residentes pobres en busca de una tenencia segura y una comunidad en la que reine la paz, la colaboración parece menos eficaz para transformar el statu quo. Quizás, cuando más, la participación de la Municipalidad puede considerarse como un empeño bien intencionado pero inadecuado para lograr justicia, mientras persigue su propio interés de recaudar pagos de los usuarios. Si bien la municipalidad tuvo éxito en esto, el cambio positivo perdurable en la Colonia de Asentados Ilegales de Janata es mucho más imperceptible.

    La institución de un marco legislativo que asegure la transparencia de sus decisiones y la rendición de cuentas de la Municipalidad ante los residentes y sus representantes, es una manera de avanzar más allá de las colaboraciones oportunistas ad hoc. La 74ª Enmienda de la Constitución de la India, con mandato de participación de las OBC y las ONG en las reuniones de los ‘Ward Committees’ (subdivisión del municipio para fin administrativo y electoral), fue una medida acertada. Sin embargo, el proceso para determinar cómo se elegirán las organizaciones para participar en los ‘Ward Committees’, y cuál será su autoridad, queda por verse. Para las organizaciones de sociedad civil esta situación es cada vez causa de mayor preocupación.

    Este estudio no puede predecir cuánto tiempo tendrá que esperar la gente para que la retórica de un buen gobierno se ponga en práctica. Pero sugiere áreas en las que se puede lograr progreso, quiénes pueden influir en tal y quiénes pueden ayudar y ejercer presión.

    Éste es un estudio de caso entre unos veinte estudios preparados por el proyecto conjunto de voluntarios UNRISD-Naciones Unidas sobre Acción Voluntaria y Democracia Local. El proyecto tenía como objetivo estudiar los logros y las restricciones de las colaboraciones entre las autoridades locales y las organizaciones comunitarias en sus empeños para mejorar las condiciones de vida de los grupos tradicionalmente excluidos en las grandes ciudades. Las conclusiones de los estudios de caso y los documentos de exposición general de cada ciudad se han sintetizado en series de informes por ciudad, que se publicarán en los meses venideros. Versiones del texto completo de los estudios de caso estarán también disponibles en el Servicio de Información en Línea de UNRISD (http://www.unrisd.org).
    • Publication and ordering details
    • Pub. Date: 1 Aug 1999
      Pub. Place: Geneva
      ISSN: 1012-6511
      From: UNRISD