1963-2013 - 50 years of Research for Social Change

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Our Home is a Slum: An Exploration of a Community and Local Government Collaboration in a Tenants' Struggle to Establish Legal Residency in Janata Squatters Colony, Mumbai, India



La littérature actuelle sur l’aménagement urbain, la gestion des grandes agglomérations et la lutte contre la misère urbaine est dithyrambique au sujet des avantages à attendre d’une association des secteurs public et privé et des collectivités locales. Elle pose comme postulat que des interactions adéquates entre les trois secteurs permettront de mieux gérer les affaires publiques, de réduire la pauvreté et de préserver et de moderniser le milieu urbain pour tous. De nombreuses associations et collaborations récentes de ce type ont déjà été désignées comme exemplaires et largement publiées dans l’espoir de voir d’autres collectivités et pays reproduire le modèle. Jusqu’à présent, rares sont les études qui présentent à la fois une coopération soutenue entre les divers secteurs et des résultats globalement positifs.

Ce Discussion Paper, Our Home is a Slum (Le bidonville, ma ville) n’en fait pas partie. Cette étude montre au contraire combien il est difficile de réunir et de maintenir des conditions sociales et de soutien institutionnel favorables à des relations de collaboration profitables aux groupes vulnérables dans une ville entrée de plain-pied dans l’ère planétaire.

Au centre de cette étude: un conflit entre locataires et sous-locataires de la Colonie des squatters de Janata. Ce bidonville très peuplé de la banlieue nord de Mumbai, la plus grande métropole et la capitale commerciale de l’Inde, s’étend sur des terrains qui sont propriété de l’Etat mais officiellement “nus”. Une grande partie des locataires, dont un deuxième groupe est devenu illégalement sous-locataire, ont été relogés là des décennies auparavant après avoir été transférés d’un autre bidonville du centre de Bombay.
Conformément à la législation en vigueur, les premiers locataires ont reçu des baux les autorisant à louer de minuscules lopins de terre pour y construire une habitation. Beaucoup de locataires, à l’insu de la municipalité et sans son autorisation, se sont octroyé du terrain adjacent à la propriété qui leur était louée. Ils ont construit sur ces parcelles et les ont louées illégalement à des migrants et à des habitants venus d’autres bidonvilles de Bombay. Ceux qui étaient titulaires de baux, bien que légalement locataires, sont devenus “propriétaires” dans leur comportement et leur mentalité. Mais leur condition sociale et économique est restée très précaire, à peine supérieure à celle de leurs sous-locataires, ce qui explique le caractère désespéré de la lutte qui oppose les deux parties. Si quelque 3.000 ménages de Mumbai se trouvent dans une situation juridique semblable à celle des (sous-)locataires de cette histoire, dans une ville où cinq millions de personnes au moins vivent dans des bidonvilles, dont 40 pour cent dans la misère, la vulnérabilité est une condition très largement partagée.

Cette étude relate la lutte que mène depuis des années, bien que de façon intermittente, une organisation communautaire surtout composée de sous-locataires désireux de mettre un terme aux menaces d’expulsion et au harcèlement verbal et physique de leurs propriétaires-locataires de la Colonie des squatters de Janata et aux fastidieuses procédures judiciaires que ceux-ci ne cessent d’engager contre eux depuis 1975. L’autorité locale, la Municipalité de Mumbai, a été l’alliée de cette organisation pendant environ deux ans. Il s’agissait pour elle de mettre en oeuvre une politique d’assainissement des bidonvilles tout en rentrant dans une partie de ses frais en faisant payer les usagers et de reprendre le contrôle de terrains publics relevant de sa juridiction. Pour les propriétaires, il s’agit de protéger des biens et des revenus établis, sinon par la loi, du moins par une pratique de plusieurs décennies.

La tension entre locataires et propriétaires remonte à 1975, date de la mise en application de la loi du Maharashtra sur les terrains nus (Maharashtra Vacant Lands Act—MVLA), et a monté rapidement ensuite. Cette loi annulait par mégarde les relations coutumières qui s’étaient instaurées entre propriétaires et locataires (ou plus exactement entre locataires et sous-locataires) sur les terrains nus de la Municipalité à la suite d’abus. Elle libérait les sous-locataires de l’obligation de verser un loyer pour l’habitation qu’ils occupaient ou le terrain sur lequel se trouvait l’habitation, obligation qu’ils avaient précédemment acceptée. La situation devint à nouveau explosive en 1985, lorsque la MVLA fut déclarée inconstitutionnelle. L’ancienne relation propriétaire-locataire ayant été rétablie, les propriétaires se sont mis à réclamer le paiement du loyer et des arriérés. Cependant, en raison de l’existence d’autres lois régissant la gestion et la mise en valeur des terrains urbains et d’une application longtemps laxiste des réglementations en vigueur concernant les bidonvilles, très peu de locataires ou de propriétaires avaient une idée précise de leurs droits et de leurs obligations les uns envers les autres et envers la Municipalité. Si beaucoup de locataires n’étaient souvent pas en mesure de payer des arriérés, d’autres se refusaient à le faire.

Les tribunaux étant submergés d’affaires d’expulsion, une ONG locale, la YUVA, est intervenue pour créer une organisation communautaire, la Jogeshwari Rahiwashi Sanghatana (JRS, Organisation des habitants de Jogeshwari) pour aider les sous-locataires à se défendre et informer de manière générale les habitants de leurs droits et de leurs obligations selon la législation régissant la location de leurs terrains. En 1990, la Haute Cour du Maharashtra a chargé le commissaire municipal adjoint de mener une enquête et de régler ces affaires par une décision parajudiciaire. Nommé depuis peu à ce poste et ne connaissant pas l’historique du conflit, le commissaire adjoint a tenu à travailler avec l’ONG, l’organisation communautaire et les propriétaires pour s’informer de tous les aspects de la situation. Ce fut la genèse de la collaboration avec l’autorité locale.

Pendant 18 mois, la YUVA et le commissaire adjoint ont travaillé avec les propriétaires et l’organisation communautaire pour éclaircir des points de droit, déterminer la situation des différents locataires et propriétaires selon les lois applicables ainsi que l’ampleur des menaces et des abus dont les locataires avaient été victimes. Après avoir mené son enquête, le commissaire adjoint se prononça contre les propriétaires en septembre 1991. Sa décision s’appuyait sur l’antériorité de la Loi de 1973 sur l’aménagement des bidonvilles, en vertu de laquelle les quartiers en question avaient été déclarés “bidonvilles municipaux” en 1976. Encore en vigueur en 1991, cette loi avait pour effet d’invalider le statut de propriétaire dans tous les “bidonvilles municipaux”, y compris la Colonie des squatters de Janata. Tous les habitants de la zone, qu’ils aient été auparavant locataires légaux ou sous-locataires illégaux, avaient désormais le même statut, celui de locataires de la Municipalité.

La décision n’a toujours pas été appliquée et l’on peut se demander si elle le sera un jour. Sentant un vide juridique et administratif, les anciens propriétaires sont retournés devant les tribunaux et ont renoué, hors les tribunaux, avec leurs pratiques de harcèlement des locataires, mais en les adoucissant sensiblement par rapport à la période antérieure à la décision du commissaire adjoint. Ces pratiques se poursuivent aujourd’hui encore.

Pourquoi la collaboration avec le commissaire adjoint a-t-elle cessé avant que la décision ne soit appliquée? Le reste de l’étude de cas tente de répondre à cette question. Parmi les raisons invoquées, l’auteur cite la nature des décisions parajudiciaires à Mumbai, la mutation du commissaire adjoint immédiatement après l’annonce de sa décision défavorable aux propriétaires, le peu d’intérêt porté par le nouveau commissaire adjoint aux problèmes des locataires, le fait que le gouvernement municipal n’est pas tenu de rendre des comptes, la piètre qualité de l’assistance juridique accessible à la plupart des locataires, la charge de la preuve qui leur incombe et qui est démesurée, la politisation à l’intérieur de la JRS qui serait corrompue et, de ce fait, peu encline à défendre la cause des locataires et à les éduquer, l’urgence d’autres luttes qui a amené l’ONG à se désintéresser des affaires des locataires—notamment les secours qu’elle a dû apporter après des émeutes sectaires dévastatrices qui ont creusé les divisions et son action contre la détérioration progressive du système public de distribution—enfin, le changement de politique de l’Inde en matière d’aménagement urbain, qui l’a conduite à préférer les solutions du marché à celles qui relevaient de la protection sociale.

Outre qu’elle éclaire ces questions cruciales d’un jour nouveau, cette étude de cas est importante parce qu’elle incite implicitement à mettre en doute les pratiques recommandées comme exemplaires en matière d’aménagement urbain. Considérée comme une collaboration réussie entre 1989 et 1991, l’enquête conjointe est un exercice qu’il semble valoir la peine de reproduire ailleurs. Néanmoins, lorsqu’on songe à la longue lutte que les habitants les plus pauvres ont menée pour obtenir la sécurité de jouissance et vivre en paix dans la collectivité, la collaboration ne semble guère avoir réussi à transformer le statu quo. Au mieux, on peut voir dans le rôle joué par la Municipalité une tentative bien intentionnée mais insuffisante pour instaurer la justice tout en poursuivant ses intérêts en percevant des loyers des occupants. Si la municipalité a réussi sur ce plan, un changement durable pour le meilleur à la Colonie des squatters de Janata est plus difficile à constater.

Mettre en place un cadre législatif qui assure la transparence de la prise de décision et oblige la municipalité à rendre des comptes aux habitants et à leurs représentants, c’est une façon de dépasser le stade des collaborations opportunistes ponctuelles. En rendant obligatoire la participation d’organisations communautaires et d’ONG aux comités de quartier, le 74ème amendement à la Constitution indienne est allé dans le bon sens. Mais comment déterminer comment s’opérera le choix des organisations qui siégeront dans ces comités et quels en seront les pouvoirs ? Là-dessus, aucun progrès n’a été fait, ce qui préoccupe de plus en plus les organisations de la société civile de Mumbai.

Cette étude ne peut pas prédire combien de temps le peuple devra attendre avant que la rhétorique sur la bonne gouvernance ne trouve un écho dans la pratique. Mais elle indique des domaines dans lesquels des progrès peuvent être accomplis, qui peut les réaliser et qui peut y contribuer à force d’aide et de pressions.

Elle fait partie des 20 études de cas réalisées pour le projet commun de l’UNRISD et des Volontaires des Nations Unies “Action bénévole et démocratie locale”. Ce projet avait pour but d’étudier à la fois les succès enregistrés par les organismes communautaires et les autorités locales lorsqu’ils collaborent pour améliorer les conditions de vie de groupes traditionnellement exclus dans les grandes villes, et les contraintes auxquelles se heurte cette collaboration. Une synthèse des conclusions des études de cas et des rapports généraux en provenance de chaque ville a été réalisée et une série de rapports, consacrés chacun à une ville, sera publiée au cours des mois à venir. Les textes intégraux des études de cas seront aussi disponibles sur UNRISD ON-LINE (http//:www.unrisd.org).
  • Publication and ordering details
  • Pub. Date: 1 Aug 1999
    Pub. Place: Geneva
    ISSN: 1012-6511
    From: UNRISD