1963-2013 - 50 years of Research for Social Change

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Ethnic Structure, Inequality and Governance in the Public Sector: Malaysian Experiences



L’auteur analyse ici les expériences malaises de gestion des “déséquilibres” ethniques—entre autochtones et immigrés—qui ont été de formidables obstacles à l’établissement de relations interethniques constructives. Dans la première partie, il retrace brièvement la formation d’une société plurielle et d’une division ethnique du travail. La deuxième partie traite de l’utilisation de la Nouvelle politique économique (NPE) pour mettre fin à la division ethnique du travail et ses répercussions sur l’administration du secteur public et, dans la troisième partie, examine comment un modèle qui conjugue représentation des ethnies, partage du pouvoir et domination a conféré une certaine stabilité au système politique.

Selon une classification officielle postérieure à 1970, la population est divisée, entre les “bumiputera” ou autochtones, et ceux qui ne le sont pas. Dans la péninsule malaise, la grande majorité des bumiputera sont des Malais. Ceux du Sabah et du Sarawak sont des autochtones de communautés diverses. Pour la Malaisie, les non-bumiputera désignent essentiellement les Chinois et les Indiens qui, pour la plupart, sont aujourd’hui les descendants d’immigrants de la période coloniale.

Une “division ethnique du travail” s’est mise en place lorsque le capitalisme colonial a créé un développement inégalitaire et des disparités socio-économiques. Les inégalités ethniques les plus flagrantes ont résulté de la division de la population active en secteurs séparés selon leurs origines ethniques, représentée de manière caricaturale par les stéréotypes du “fermier malais”, du “commerçant chinois” et de l’“employé indien”.

La diversité ethnique et la division ethnique du travail sont à l’origine de la définition de la société malaise comme “société plurielle”, où les “clivages ethniques” poussent la classe politique à “communautariser” les problèmes et les responsables politiques à discriminer selon les ethnies. Les désaccords ethniques passaient souvent pour dresser “le pouvoir politique malais” contre “la domination économique chinoise”, en particulier lorsque, après l’accession à l’indépendance, le laissez-faire capitaliste n’a pas su corriger les inégalités apparues dans la répartition des revenus, l’incidence de la pauvreté, l’emploi et la mobilité sociale. L’incapacité de l’Etat à gérer les relations ethniques est apparue dans toute son ampleur le 13 mai 1969 lorsque les violences ethniques ont gagné toute la capitale, Kuala Lumpur.

Après mai 1969, l’Etat avait deux options pour résoudre le problème des tensions ethniques. La première consistait à former le Barisan Nasional (BN ou Front national) en élargissant la coalition au pouvoir avant les années 70, l’Alliance. Au pouvoir depuis 1974, le BN tire sa force d’un système qui permet de gérer les aspects politiques des relations interethniques. Avec le BN, les chances de représentation électorale sont réparties de manière relativement stable et les mécanismes du partage du pouvoir fonctionnent. Mais l’influence exercée sur la formulation des politiques n’est pas proportionnée à l’importance des ethnies. La domination de l’Organisation nationale unifiée malaise (UMNO) provient de la collaboration au sein du BN car les Malais sont en majorité dans l’électorat et, parmi les composantes du BN, c’est toujours l’UMNO qui a eu le plus de sièges au parlement. Ce mécanisme “majoritaire” du partage du pouvoir se caractérise essentiellement par le fait que le premier ministre et ses adjoints sont malais, ainsi que les responsables des principaux ministères. Pour les partenaires de l’UMNO, faire partie du BN leur permet d’échanger leur opposition contre une certaine influence au sein du gouvernement dans la mesure où chacun d’eux apporte les voix de “sa” communauté.

La deuxième option s’est présentée sous la forme de la NPE, qui comptait sur une intervention massive de l’Etat “pour éliminer la pauvreté sans distinction de race” et pour “restructurer la société afin que la race ne soit plus assimilée à une fonction économique donnée” en augmentant la part d’actions que détenaient les bumiputera, Malais pour la plupart, dans les entreprises et pour créer de nouvelles classes moyennes malaises faites de capitalistes et de membres de professions libérales. Le secteur public a donc ouvert aux Malais des débouchés économiques et leur a offert la possibilité d’investir et de se former. Il a réglementé le fonctionnement des entreprises, tant locales qu’étrangères, à l’aide de mesures législatives, de procédures bureaucratiques et de quotas ethniques pour une participation égalitaire et l’emploi. Il a investi pour augmenter la part des entreprises appartenant à des Malais et a agi comme l’administrateur des intérêts économiques malais.

Etant donné le rôle nouveau qu’elles se voyaient attribuer, les ressources plus abondantes et l’appui politique dont elles jouissaient, les entreprises publiques, les organismes officiels et les sociétés commerciales créées par l’Etat pour contribuer au développement économique du pays ont proliféré, ce qui a eu un impact sensible sur la gouvernance du secteur public. Premièrement, les Malais ont pris une place de plus en plus dominante dans la fonction publique, au niveau du recrutement, de la formation et de la promotion aux niveaux supérieurs, administratifs et professionnels. Deuxièmement, l’administration et la réglementation ont été de plus en plus ethnicisées. Un fossé ethnique est apparu entre secteur public et secteur privé lorsque le secteur public a appliqué des quotas et fixé des objectifs ethniques à de nombreux secteurs socio-économiques et s’est servi des prix subventionnés et des escomptes pour compenser “le manque de compétitivité des bumiputera”. C’est pourquoi on opposait souvent “l’incompétence du secteur public” à “l’efficacité du secteur privé”. Secteur public et secteur privé ont commencé à se confondre partiellement en Malaisie. Les intérêts du Parti malais, de l’administration et des classes se recoupant, les distinctions entre “l’entreprise sociale malaise” et “l’entreprise privée malaise” se sont estompées. Après 1981, les politiques de “Malaysia Incorporated” et de privatisation ont subordonné le secteur public au secteur privé, ce qui a posé de nouveaux problèmes de gouvernance, à mesure que les conglomérats malais—parfois en co-entreprise avec du capital non malais—devenaient des “oligopoles politisés” échappant à tout contrôle et réglementation stricts. Ainsi, si la NPE a mis fin à l’ancienne division ethnique du travail, sa gouvernance ethnicisée a accentué “l’assimilation de l’ethnie à des secteurs politico-économiques donnés”.
  • Publication and ordering details
  • Pub. Date: 15 Dec 2005
    Pub. Place: Geneva
    ISSN: 1020-8186
    From: UNRISD