1963-2013 - 50 years of Research for Social Change

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Back | Programa: Política social y desarrollo

Social Policy and the Quest for Inclusive Development: Research Findings from Sub-Saharan Africa



Este documento presenta un panorama ponderado de los ocho estudios solicitados en el marco del proyecto de UNRISD sobre Política social en países tardíamente industrializados: África subsahariana y el desafío de la política social. Los estudios abarcaban una serie de inquietudes subregionales sobre diversos temas de política social. En este marco, uno de los estudios versaba sobre cuestiones conceptuales generales y direcciones de política macroeconómica, haciendo hincapié en las ideas predominantes o prevalecientes sobre el desarrollo que definieron cada fase de la historia postcolonial del África subsahariana, y en la forma en que estas ideas dieron forma a las políticas económicas y sociales. Otros estudios se concentraron en los aspectos de la política social relativos a la salud, el agua y el saneamiento, mientras otros se ocupaban de las políticas sobre la educación y el mercado laboral. Mediante el uso de técnicas comparativas, estos estudios examinaron grupos de países del este, el sur y el oeste de África.

Por políticas sociales se entiende aquellas políticas (promulgadas y practicadas) específicas y deliberadas que inciden positivamente sobre el bienestar y la seguridad sociales. Por lo tanto, las áreas críticas de interés son la educación, la salud y el saneamiento y la previsión social (que incluye el seguro social, los planes de pensión y las políticas encaminadas a reducir la vulnerabilidad socioeconómica). La idea de un nivel mínimo tolerable de subsistencia y decencia es intuitiva y se desarrolla socialmente, y es normativa (o ideológica) más que técnica. Estas inquietudes definen las relaciones entre las políticas económicas y sociales, el sistema deseable de relaciones sociales y gobernabilidad y los instrumentos específicos para lograr un nivel mínimo percibido de bienestar.

Este documento examina las lagunas que podrían existir entre las políticas socioeconómicas, las políticas sociales y los resultados de la política social, así como entre los efectos intencionales e imprevistos de las políticas sociales y las fuerzas sociales que les afectan. Las variaciones entre los resultados de desarrollo social en los países examinados revelan la importancia de la intervención humana para mitigar las repercusiones más adversas de un ambiente de políticas venido a menos y la capacidad de maniobra de un país. La misma importancia ha de adscribirse a la configuración y orientación de las fuerzas sociales al interior del Estado y la sociedad civil que definen (inician, disputan, promulgan) las políticas sociales.

Una de las ideas principales que han dado forma al razonamiento y la práctica en materia de política económica y social en el África subsahariana de la era postcolonial es el discurso nacionalista, el cual se ha visto, a su vez, definido por dos elementos presentes en la brecha ideológica: el crecimiento económico y la unidad nacional. La erradicación de la ignorancia, la pobreza y las enfermedades fue un factor central de la agenda nacionalista, en la cual se entendía el crecimiento económico como un medio para lograr tales objetivos. Sin embargo, si bien los proyectos nacionalistas de construcción de la nación y crecimiento aportaron la agenda y los fines, el cambio de orientación y las agendas de los donantes determinaron los medios.

Entre 1960 y 1980, una serie de indicadores del desarrollo social mejoraron considerablemente. No obstante, durante el período posterior a 1980 (época de implantación de los programas neoliberales de ajuste), se observaron dos comportamientos: una alta volatilidad en el ahorro interior bruto y en la formación bruta de capital, junto a una deficiencia del primero respecto del segundo.

La investigación sobre los entornos de las políticas educativas y sanitarias destacó la influencia de la percepción más amplia y predominante que se tenía sobre la educación en el período postcolonial inicial (nacionalista). La educación no se limitaba al simple aumento de los niveles de alfabetización y la formación de los recursos humanos necesarios para el crecimiento económico; constituía también el medio con que contaban las personas para lograr una mejor subsistencia. La emblemática crisis de principios de los años 80 se manifestó de distintas formas en los países estudiados. Nigeria vivió el colapso del gasto público en educación en los años 80; Ghana y Zimbabwe tomaron medidas para proteger el gasto social; el crecimiento de la economía de Botswana fue seguido de un incremento del gasto social, si bien en una etapa muy posterior. La evaluación de la dimensión de la educación en los objetivos de la política plantea las cuestiones interconectadas de la disparidad de género y el papel de la intervención humana en el modelo de consecución. No obstante, existen indicios concretos del efecto pernicioso de los años de ajuste. En los países donde se ha registrado un aumento marcado de la matrícula estudiantil, el incremento ha sido obedecido al hacinamiento, la disminución de la calidad de la enseñanza y la relegación de las actividades de investigación. Aunque se ha fomentado la aplicación de una política de cobro al usuario en aras de la equidad de acceso, existen pocos datos probatorios de que esto ha permitido lograr la equidad; de hecho, el efecto ha sido justamente el contrario.

Al igual que en el caso de la educación, en los períodos previo y posterior a los años 80 surgieron dos modelos de provisión de servicios de salud, y fue probablemente en el área de prestación de atención a la salud donde la abrupta disminución de la presencia del Estado y los recortes del gasto social tuvieron los efectos más perniciosos. En los países que ya enfrentaban un rápido declive de sus niveles de ingreso y la marea creciente de la pobreza, la imposición del cobro al usuario tuvo el efecto de mermar los medios de la ciudadanía con capacidad para participar en el mercado. La pandemia del VIH/SIDA y su impresionante propagación en buena parte del África subsahariana es representativa de este fracaso generalizado de preservación de los derechos y de la forma en que la reducción de la prestación de servicios de salud socavó la capacidad de muchos países para hacer frente a la pandemia. A medida que se ha hecho patente el impacto de las medidas dirigidas a reducir la participación pública en la protección social y el mecanismo de cobro al usuario ha revelado una sustentación más ideológica que financiera, se han desplegado esfuerzos por encontrar nuevas formas de financiar las necesidades nacionales de atención a la salud.

En el ámbito más general de la política social, las medidas encaminadas a lograr los objetivos enunciados de reducción de la pobreza y la desigualdad por medio de un sinnúmero de mecanismos específicos resultan paradójicas a la luz de la información disponible sobre la relación entre, por una parte, los marcos institucionales o modelos de política social y, por la otra, la pobreza y desigualdad. Los estudios sobre determinadas políticas sociales han demostrado que, incluso en el estado de mayor solidez administrativa con amplios sistemas de vigilancia, la selectividad adolece de grandes problemas, como una cobertura limitada y la filtración de servicios hacia el exterior del grupo seleccionado. Lo importante de la formulación de políticas y sus resultados es, en líneas generales, que en los casos donde ha mejorado la cobertura, el resultado ha sido producto no de conflictos entre una sociedad virtuosa y un Estado vicioso, sino de planificadores y funcionarios estatales clave que han asumido el liderazgo y trabajado conjuntamente con entidades de promoción de la causa.

En los 20 últimos años se ha manifestado de distintas formas la crisis de ciudadanía y Estado en casi todos los países africanos. Las consecuencias de la privación generalizada y la crisis de desarrollo social, que se destacan en la investigación y se resumen en este documento, resultan obvias en el creciente número de implosiones de estados y conflictos internos. Sin pretender sugerir que las políticas de ajuste generaron estos horribles sucesos, el autor hace ver un vínculo entre la reducción de la capacidad del Estado para brindar protección social y la crisis de Estado. El retiro del Estado del ámbito de la prestación de servicios sociales (atención a la salud, educación, seguridad ciudadana, etc.) socavó la pertinencia y legitimidad del Estado ante sus ciudadanos.

El documento concluye realzando seis aspectos perentorios de la reformulación de la política social en el África Subsahariana, a fin de superar el impacto de la política neoliberal de los 25 últimos años. Estos aspectos se basan en tres inquietudes normativas: inclusión, desarrollo y democracia, donde el razonamiento público constituye la base de las relaciones públicas y cívicas.
  • Publication and ordering details
  • Pub. Date: 1 May 2007
    Pub. Place: Geneva
    ISSN: 1020-8208
    From: UNRISD