1963-2013 - 50 years of Research for Social Change

  • 0
  • 0

Back | Programme: Politique sociale et développement

Social Policy and the Quest for Inclusive Development: Research Findings from Sub-Saharan Africa



Ce document donne une vue d’ensemble de huit études commandées pour le projet La politique sociale dans les pays venus tardivement à l’industrialisation: L’Afrique subsaharienne et le défi de la politique sociale. Les études ont porté sur des thèmes et des préoccupations sous-régionales de la politique sociale. Dans ce cadre, l’une d’elles s’est intéressée aux questions conceptuelles générales et aux orientations de la politique macroéconomique, en se concentrant sur les idées dominantes qui ont marqué le développement lors de chacune des phases de l’histoire post-coloniale de l’Afrique subsaharienne, et sur la manière dont ces idées ont façonné les politiques économiques et sociales. Une deuxième série d’études a traité de la santé, de l’eau et de l’assainissement comme autant de dimensions de la politique sociale, tandis qu’une troisième a examiné les politiques de l’éducation et de l’emploi. Ces études, qui ont utilisé des techniques comparatives, ont porté sur des groupes de pays de l’Afrique de l’Est, de l’Afrique australe et de l’Afrique de l’Ouest.

Par “politiques sociales” s’entendent ici des politiques spécifiques et délibérées (adoptées et appliquées) ayant des effets positifs sur les conditions d’existence et la sécurité sociale. Aussi les chercheurs se sont-ils surtout intéressés à l’éducation, à la santé et à l’assainissement et à la sécurité sociale (qui couvre les assurances sociales, les régimes de pension et les politiques tendant à réduire la vulnérabilité socio-économique). L’idée d’un niveau de revenu minimum, indispensable à une vie décente et tolérable, est intuitive et normative (idéologique) plutôt que technique et résulte d’une construction sociale. De telles préoccupations définissent les liens entre les politiques économiques et sociales; le système de gouvernance et les rapports sociaux souhaitables; et les moyens à employer pour parvenir à ce niveau de vie perçu comme minimum.

L’auteur du document examine les décalages qui peuvent exister entre les politiques macroéconomiques, les politiques sociales et les résultats de ces dernières; et entre les résultats voulus et inattendus des politiques sociales et les forces sociales qui ont interféré. Les variations des résultats obtenus en matière de développement social dans les pays examinés indiquent l’importance de l’agence humaine, qui atténue les pires conséquences d’une politique néfaste de l’environnement, et la capacité de manœuvre d’un pays. D’autres facteurs sont cependant tout aussi importants, comme la configuration et l’orientation des forces sociales qui façonnent (introduisent, contestent, appliquent) les politiques sociales dans l’Etat et la société civile.

Le discours nationaliste est l’un des courants qui ont le plus marqué les politiques économiques et sociales, leur théorie et leur pratique, en Afrique subsaharienne post-coloniale. Il était hanté par deux préoccupations, présentes des deux côtés de la fracture idéologique: la croissance économique et l’unité nationale. Les nationalistes tenaient avant tout à venir à bout de l’ignorance, de la pauvreté et de la maladie, et voyaient dans la croissance économique le moyen d’atteindre ces objectifs. Si les projets nationalistes de l’édification de la nation et de la croissance ont donné le cap ou fixé les objectifs, les moyens, eux, ont dépendu des conseillers et des donateurs dont les avis changeaient régulièrement.

Entre 1960 et 1980, divers indicateurs du développement social se sont sensiblement améliorés. En revanche, la période qui a suivi, celle des programmes néolibéraux d’ajustement, s’est caractérisée par une importante volatilité de l’épargne intérieure brute et de la formation brute de capital fixe (FBCF) et par un déficit de la première par rapport à la seconde.

Les recherches sur les politiques de l’éducation et de la santé ont mis en évidence la conception plus large de l’éducation qui dominait au début de la période post-coloniale (nationaliste) et son influence. L’éducation était le moyen non seulement d’élever les niveaux d’alphabétisation et de former les ressources humaines nécessaires à la croissance économique, mais aussi, pour l’individu, d’accéder à de meilleures conditions de vie. La crise qui devait devenir emblématique du début des années 80 a commencé de diverses manières dans les pays étudiés. Au Nigéria, les dépenses publiques consacrées à l’éducation se sont effondrées dans les années 80. Le Ghana et le Zimbabwe, eux, se sont efforcés de préserver les dépenses publiques. Au Botswana, la croissance de l’économie a été suivie, bien plus tard, d’une augmentation des dépenses sociales. Toute évaluation de l’éducation comme objectif de la politique sociale soulève deux questions: celles de l’inégalité entre les sexes et du rôle de l’agence dans le mode de réalisation. Il y a cependant des preuves des effets pervers des années d’ajustement. Dans les pays où le nombre des étudiants inscrits a augmenté de manière spectaculaire, cette augmentation s’est “payée” par la surpopulation, la baisse de la qualité de l’enseignement et des activités de recherche négligées. Si l’on a souvent favorisé les “services payants” pour des raisons d’équité d’accès, il n’est guère prouvé qu’ils aient contribué à l’équité; c’est en fait le contraire qui s’est produit.

Comme avec l’éducation, deux types de politiques de santé ont fait leur apparition avant et après les années 80, et c’est peut-être dans le domaine des soins de santé que le désengagement brutal de l’Etat et les réductions des dépenses sociales ont eu les effets les plus néfastes. Dans les pays où les revenus des ménages déclinaient déjà rapidement et où montait la pauvreté, l’introduction des services payants a eu pour effet d’assimiler la citoyenneté à la capacité d’être présent sur le marché. La pandémie du VIH/sida et sa propagation dans presque toute l’Afrique subsaharienne illustrent l’échec massif de l’accession aux droits et montrent à quel point la réduction des dépenses de santé a affaibli la capacité de nombreux pays d’affronter l’épidémie. Aujourd’hui, où les effets du désengagement du secteur public du social sont apparus clairement et où le système des services payants s’est révélé d’inspiration idéologique plutôt que le produit d’une saine gestion financière, des efforts sont faits pour trouver de nouveaux moyens de subvenir financièrement aux besoins nationaux en matière de santé.

Sur le front de la politique sociale, la poursuite actuelle des objectifs proclamés de réduction de la pauvreté et de l’inégalité par divers mécanismes de ciblage est paradoxale à la lumière des connaissances dont on dispose actuellement sur les rapports entre les cadres institutionnels ou les modèles de politique sociale, d’une part, et la pauvreté et l’inégalité, d’autre part. Les études de politiques sociales ciblées ont montré que, même dans les Etats dotés d’une administration forte et de larges systèmes de surveillance, le ciblage a de gros défauts en ce sens qu’il passe à côté de nombreuses personnes qui devraient faire partie du groupe cible et profite parfois à d’autres qui n’y ont pas leur place. L’important, pour la définition de politiques et leurs résultats, tient au fait que, en règle générale, là où la couverture s’est améliorée, ce fut le résultat, en règle générale, non pas d’un conflit entre une société civile vertueuse et un Etat vicieux, mais le fait de décideurs et de fonctionnaires de l’Etat qui avaient pris les choses en main et travaillé en partenariat avec des institutions spécialisées dans la défense des plus pauvres.

Dans la plupart des pays d’Afrique, les 20 dernières années ont été, à bien des égards, celles de la crise des rapports entre Etat et citoyens. Les conséquences d’un dénuement généralisé et de la crise du développement social, mises en évidence par les recherches et résumées dans le document, se manifestent par le nombre croissant de conflits et d’Etats qui implosent. Sans vouloir mettre ces événements effroyables sur le compte des politiques d’ajustement, l’auteur suggère qu’il existe un lien entre la réduction des capacités de l’Etat en matière sociale et la crise de la notion d’Etat. En se désengageant des services sociaux (soins de santé, éducation, sécurité des personnes etc.), l’Etat a perdu de son utilité et de sa légitimité aux yeux des citoyens.

En conclusion, l’auteur invoque six raisons impérieuses de repenser la politique sociale en Afrique subsaharienne et de dépasser le néolibéralisme qui a inspiré les politiques des 25 dernières années. Elles reposent sur trois préoccupations normatives—le souci de ne pas exclure, le développement et la démocratie—dans lesquelles la “raison publique” est la base des rapports entre l’Etat et les citoyens.
  • Publication and ordering details
  • Pub. Date: 1 May 2007
    Pub. Place: Geneva
    ISSN: 1020-8208
    From: UNRISD