1963-2013 - 50 years of Research for Social Change

  • 0
  • 0

Back | Programa: Mercados, empresas y regulación, Política social y desarrollo

Neither Public Nor Private: Unpacking the Johannesburg Water Corporatization Model



Las autoridades locales de toda Sudáfrica experimentaron una profunda transformación durante el período postapartheid. A diez años de haber instaurado la democracia, casi todas las autoridades locales están lidiando con las dificultades de ofrecer y mejorar la calidad de los servicios de agua y saneamiento en áreas que en toda su historia recibieron un servicio, si es que había, de una calidad deplorable. Las políticas nacionales por las que han de guiarse las autoridades locales contienen varios principios importantes de equidad, como la libre distribución de servicios básicos de agua, dentro de una perspectiva de desarrollo, es decir, una perspectiva inclusiva y participativa. Las autoridades locales luchan por llevar estos principios a la práctica, dado que sus limitaciones de recursos humanos y financieros con frecuencia les obligan a colocar los objetivos de eficiencia a la vanguardia, con la esperanza de poder ocuparse de los temas de equidad más adelante.

Como parte de un importante proceso de reestructuración a finales de los años 90 que buscaba resolver los problemas financieros e institucionales de Johannesburgo, se puso en marcha una estrategia conocida con el nombre de iGoli 2002, con la cual se pretendía atender cinco áreas clave: estabilidad financiera, prestación de servicios, marco de responsabilidad, eficiencia administrativa y liderazgo político. En materia de prestación de servicios, iGoli 2002 tenía que ocuparse de una situación en la cual, para finales de los años 90, 24 por ciento de los residentes africanos vivía en viviendas informales, 17 por ciento no tenía acceso a electricidad, 15 por ciento no contaba con servicios sanitarios y 13 por ciento no tenía agua.

La primera parte del presente documento contiene una breve reseña histórica de la prestación de servicios en Johannesburgo durante los años 90 para poder comprender las razones por las cuales la ciudad optó por el modelo de corporatización en 2001. La segunda parte se dedica a la transformación institucional del sector de agua y saneamiento, y en ella se presta particular atención al marco de gobernabilidad que define los mecanismos de rendición de cuentas entre Johannesburg Water (Pty.) Ltd. (JW) y las autoridades de la ciudad. En la tercera parte del documento, se describen los desafíos de JW y los mecanismos de eficiencia que la empresa ha puesto en marcha para hacerles frente. En cuarto lugar, se presentan los resultados de una encuesta de hogares que se realizase en cuatro zonas de la ciudad para destacar algunos de los problemas clave en el área de servicios que se viven en los hogares de bajos ingresos.

La corporatización está ganando terreno en muchos países del mundo como modelo institucional que promete beneficios de eficiencia comparables a los de la privatización de la prestación de servicios, al tiempo que permite una mayor participación del Estado que puede mitigar los riesgos sociales negativos inherentes a la privatización. En Sudáfrica, el de Johannesburgo es el primero y único gobierno local del período postapartheid que ha corporatizado a través de la creación una empresa de servicios de agua y saneamiento. Johannesburg Water se estableció en 2001 como un proveedor de servicios de agua a través de una empresa de servicios cuyo mandato consiste ofrecer servicios de agua y saneamiento a los residentes de Johannesburgo. La ciudad sigue siendo la propietaria de JW, pero delega sus responsabilidades como accionista en una junta directiva designada. Una unidad de gestión de contratos (CMU, por sus siglas en inglés) se encarga de supervisar los niveles normas de prestación de servicio de JW.

Los problemas de crecimiento de JW vinculados al modelo de corporatización de Johannesburgo tienen sus raíces en la gobernabilidad de este acuerdo institucional. En primer lugar, la autonomía de JW se ve limitada por los servicios compartidos que mantiene con la ciudad, como la facturación, el control del crédito y las funciones de lectura de los medidores para la mayoría de los residentes de la ciudad. La incapacidad de JW para asumir el control de estas funciones minó su capacidad para ocuparse de áreas críticas relacionadas con el mejoramiento de la recaudación de la compañía. La ciudad ha aprendido una costosa lección al retener para sí funciones que no ha podido mejorar, por lo que apenas ahora ha comenzado a transferir las funciones de recaudación a JW. En segundo lugar, la autoridad de la CMU como unidad cuasi-reguladora es coartada por permanecer dentro del concejo municipal. Si bien resulta conveniente para la CMU el permanecer cerca de los concejales políticos, al mismo tiempo se ve limitada para emitir opiniones sobre el comportamiento de JW porque debe moverse entre numerosas sensibilidades políticas y burocráticas. En tercer lugar, durante los primeros años de operación, la capacidad de la unidad reguladora se vio limitada porque la ciudad no confirió suficiente importancia a esta función. Los problemas de capacidad de la CMU nacieron de una carencia de recursos humanos o financieros para operar eficazmente, y se complicaron con las asimetrías de información que se produjeron a raíz del desplazamiento de un cúmulo de conocimientos técnicos sectoriales que migraron hacia JW tras la creación de la empresa. Esta situación ha dejado como resultado un vacío de conocimiento especializado en la ciudad, elemento necesario para llevar a cabo una supervisión eficaz.

Los problemas de autonomía, autoridad y capacidad de la unidad reguladora han generado un entorno difícil para que la ciudad desarrolle mecanismos de fiscalización de su contratista, JW. Una segunda consecuencia de estas dificultades de regulación es la distancia que separa a la ciudad de la junta directiva que ésta ha designado para que la represente como accionista. La ciudad ha formulado claramente objetivos de equidad motivados por su voluntad política, mientras que la junta ha interpretado estos objetivos de forma muy limitada, pues ha dado prioridad a los objetivos de eficiencia con la intención de hacer de JW una empresa más viable desde el punto de vista comercial. La tensión entre el sector público y el sector privado arraigada en la distancia que separa la ciudad de la junta directiva es la razón principal de las dificultades de gobernabilidad del modelo de corporatización.

Estas dificultades de gestión forman parte de las dificultades iniciales de un acuerdo institucional muy nuevo entre la ciudad y sus empresas recientemente creadas. La mancomunión de estos objetivos de equidad y eficiencia guarda grandes promesas, ya que el concejo municipal de la ciudad de Johannesburgo tiene la fortuna de contar con un gran número de políticos que están comprometidos a mejorar las vidas de los pobres. El reto reside en cómo llevar esta voluntad política a la práctica, habida cuenta del estilo operativo de sector privado que caracteriza a Johannesburg Water.
  • Publication and ordering details
  • Pub. Date: 1 Jun 2006
    Pub. Place: Geneva
    ISSN: 1020-8208
    From: UNRISD