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Neither Public Nor Private: Unpacking the Johannesburg Water Corporatization Model



Dans toute l’Afrique du Sud, les autorités locales ont subi une énorme transformation depuis l’abolition de l’apartheid. Dix ans après l’instauration de la démocratie, la plupart des autorités locales se démènent pour amener l'eau, améliorer la qualité de l’eau ainsi que son système d’assainissement dans des quartiers et régions qui, par le passé, recevaient des services inexistants ou d’une qualité effroyable. Les directives nationales, que suivent les autorités locales, défendent plusieurs principes importants d’équité tels que la fourniture gratuite de services élémentaires d’approvisionnement en eau dans un esprit de “développement”, c’est-à-dire sur une base universelle et participative. Les autorités locales ont beaucoup de peine à mettre ces principes en pratique, car le manque de ressources financières et humaines les conduit souvent à mettre en avant des objectifs d’efficacité, en espérant que les questions d’équité se règleront par la suite.

Dans le cadre d’une restructuration majeure entreprise vers la fin des années 90 pour tenter de résoudre les problèmes de financement et d’organisation de Johannesburg, une stratégie du nom d’iGoli 2002 a été appliquée dans cinq secteurs problématiques: la stabilité financière, la fourniture des services, la hiérarchie des responsabilités, l’efficacité de l’administration et la direction politique. S’agissant de la fourniture des services, iGoli 2002 devait l’améliorer dans un pays où, vers la fin des années 90, 24 pour cent des habitants africains vivaient dans des logements de fortune, 17 pour cent n’avaient pas accès à l’électricité, 15 pour cent n’avaient pas de toilettes à chasse d’eau et 13 pour cent pas d’eau courante.

La première partie du document donne un bref aperçu historique de la fourniture des services à Johannesburg pendant les années 90 pour éclairer les raisons pour lesquelles la ville a choisi de transformer les services responsables en société en 2001. La deuxième partie du document porte sur la transformation institutionnelle du secteur de l’eau et de l’assainissement et accorde une attention particulière au modèle de gouvernance qui détermine les rapports entre Johannesburg Water (Pty.) Ltd. (JW) et les autorités municipales, qui la contrôlent. Dans la troisième partie, l’auteur décrit les difficultés avec lesquelles la société JW se débat et les mécanismes d’efficience qu’elle a mis en place pour en venir à bout. Enfin, elle s’intéresse aux problèmes d’équité qui se posent à l’entreprise et à la façon dont celle-ci a choisi de se positionner sur le marché des usagers économiquement faibles. Elle présente dans cette section les résultats d’enquêtes réalisées auprès des ménages de quatre “townships” pour dégager les problèmes essentiels des ménages économiquement faibles en matière de fourniture de services.

Le modèle de constitution en société se répand dans de nombreux pays à travers le monde car, tout en promettant des gains d’efficience comparables à ceux de la privatisation des services, il permet une assez large participation de l’Etat, ce qui peut atténuer les risques sociaux inhérents à la privatisation. En Afrique du Sud, la municipalité de Johannesburg est la première et unique autorité locale à avoir constitué en société un service public d’alimentation en eau et d’assainissement depuis l’abolition de l’apartheid. Johannesburg Water a été fondée en 2001 comme société d’intérêt public chargée de fournir des services d’alimentation en eau et d’assainissement aux habitants de Johannesburg. La ville demeure propriétaire de JW, mais délègue ses responsabilités d’actionnaire à un conseil d’administration dont elle a nommé les membres. Un office de gestion des contrats veille à ce que JW remplisse son cahier des charges.

Les problèmes initiaux rencontrés à Johannesburg par cette société de distribution tiennent essentiellement au mode de gouvernance de ce mécanisme institutionnel. Premièrement, l’autonomie de JW est limitée par le fait qu’elle partage avec la ville un certain nombre de services comme la facturation, la surveillance des créances et le relèvement des compteurs, et cela pour la majorité des habitants de la ville. Ne pouvant assumer elle-même ces fonctions, la société JW n’a pas pu relever le niveau de ses recettes ni s’attaquer aux problèmes critiques qui en résultent. En conservant des fonctions qu’elle n’a pas su rationaliser, la ville a payé cher la leçon de cette expérience et commence seulement maintenant à transférer à JW les fonctions touchant aux recettes. Deuxièmement, en restant au sein du conseil municipal, l’office de gestion des contrats voit ses pouvoirs de quasi-autorité de contrôle amputés. Si cet office tire profit de la proximité avec les conseillers municipaux, dont la fonction est politique, sa liberté de porter un jugement sur le comportement de JW est limitée par le fait qu’il doit naviguer entre de nombreuses sensibilités politiques et administratives. Troisièmement, au cours des premières années d’exploitation, la ville, sous-estimant la fonction de l’autorité de contrôle, lui a accordé des moyens limités. Doté de ressources humaines ou financières insuffisantes pour fonctionner correctement, l’office de gestion des contrats souffre d’un manque de moyens qui a été encore aggravé par le transfert de la plus grande partie des compétences techniques à JW lors de la création de la société. La ville s’est privée d’une grande partie de ses spécialistes. Or, la fonction de contrôle ne s’exerce bien qu’avec des compétences spécialisées.

Avec les problèmes d’autonomie, d’autorité et de moyens auxquels se heurte l’autorité de contrôle, il est difficile pour la ville de contraindre son sous-traitant, JW, à respecter son cahier des charges. Ces difficultés de contrôle ont eu aussi pour effet d’éloigner la ville du conseil d’administration qu’elle a nommé pour la représenter comme actionnaire. Animée d’une certaine volonté politique, la ville a fixé en matière d’équité des objectifs clairs que le conseil d’administration a interprétés dans un sens restrictif parce que, pensant à la solidité commerciale de JW, il a donné la priorité aux objectifs d’efficacité économique. La tension entre le secteur public et le secteur privé, qui se traduit par cette distance entre la ville et le conseil d’administration, est au cœur des difficultés de gouvernance de ce modèle.

Le mécanisme institutionnel mis en place entre la ville et la toute jeune société de distribution qu’elle a créée est encore très récent, et les difficultés de gouvernance peuvent être assimilées à des maladies de jeunesse. L’alliance des objectifs d’équité et d’efficacité économique est très prometteuse, car le conseil municipal de Johannesburg a la chance d’avoir une équipe d’hommes et de femmes politiques résolus à améliorer les conditions de vie des pauvres. La difficulté pour eux consistera à l’avenir à traduire en actes cette bonne volonté politique, avec une société de distribution d’eau fonctionnant comme une entreprise du secteur privé.
  • Publication and ordering details
  • Pub. Date: 1 Jun 2006
    Pub. Place: Geneva
    ISSN: 1020-8208
    From: UNRISD