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The Political Economy of Pension Reform: Latin America in Comparative Perspective



Puesto que en todos los países los esquemas de pensión (junto con la atención a la salud y a la educación) absorben la mayor parte del gasto social, reformarlos tiene consecuencias importantes tanto para la situación fiscal del estado como para las posibilidades de vida de los ciudadanos que pueden beneficiarse o perjudicarse con los nuevos ajustes. Esto hace que la reforma al sistema de pensiones sea un tema sumamente controvertido; y en las democracias industriales avanzadas las reestructuraciones fundamentales del sistema de pensiones existente han sido muy escasas, excepto por lo que se refiere a nuevos programas y beneficios adicionales. En América Latina también era muy escaso ese tipo de reformas antes de los decenios 80 y 90, pero en el decenio pasado se ha experimentado mucho sobre ese tema. En este ensayo se examina el contexto más amplio, económico, social y político de América Latina en el que se ha hecho la reforma al sistema de pensiones, y se comparan las experiencias de los diversos países de la región con las opciones que han tenido las sociedades de Europa Occidental en ese mismo período.

Los autores consideran que el tipo de reforma a las pensiones que se ha efectuado en América Latina ha constituido una parte integral de los programas de ajuste estructural que han tratado de aplicar los gobiernos latinoamericanos, guiados por las instituciones financieras internacionales (IFIs). No obstante que ya había una gama de soluciones factibles a los problemas de los sistemas de pensiones de los diferentes países latinoamericanos, los reformistas neoliberales y las instituciones financieras internacionales prefirieron aplicar la privatización por encima de cualquier otra solución. Alegaban que la privatización sería superior a cualquier otro tipo de reformas para asegurar la viabilidad financiera del sistema de pensiones, haciéndolo más eficiente, estableciendo conexiones más firmes entre las aportaciones y los beneficios, y promoviendo el desarrollo de mercados de capital, elevando así los ahorros y la inversión. Fueron capaces de impulsar a fondo algunas de sus sugerencias de reforma a pesar de la oposición considerable por parte de los pensionistas, los sindicatos y de los partidos políticos de oposición.

Es interesante advertir que su insistencia tuvo menos éxito en los países más democráticos de la región. En Costa Rica, por ejemplo, la ciudadanía prefirió reformar el sistema público, eliminando los últimos conjuntos de privilegios de los trabajadores del sector público, asegurándose de que los nuevos niveles de contribuciones fueran adecuados para proporcionar beneficios mínimos a los ancianos y a los desamparados. En Uruguay, los ciudadanos exigieron que se aplicara un referéndum público, por el cual rechazaron una propuesta de privatización de los fondos de pensión. Posteriormente, permitieron la introducción de cuentas de inversión privadas, pero no a costa de eliminar el programa público. En Argentina y en Perú, después de que la legislatura rehusó autorizar la privatización parcial de las pensiones, en un momento dado se hizo que se aceptara por decreto presidencial. Sólo en Chile y en México se ha girado completamente hacia los fondos de pensión privados, pero en ambos casos, a sectores influyentes de la élite, incluidos los militares, se les ha permitido conservar sus fondos colectivos previos, manejados públicamente.

Al analizar el único sistema privado de pensiones que ha tenido una duración suficiente para poder evaluar algunas de sus consecuencias, como es el caso de Chile, los autores descubren que muchas de las justificaciones hechas por los partidarios de la privatización no concuerdan con la realidad.

La primera discrepancia entre las predicciones neoliberales y la realidad en la reforma al sistema chileno de pensiones, tiene que ver con la eficiencia. A pesar de todos los alegatos previos en favor de la reforma, se ha demostrado que las cuentas individuales en el sector privado resultan más caras de manejar que las que se cubren de manera colectiva. De hecho, según el Banco Interamericano de Desarrollo, a mediados del decenio de los 90, la administración del sistema chileno de pensiones era la más cara de América Latina.

El segundo alegato desaprobado se refiere al rendimiento. Una vez descontados los costos administrativos, los fondos chilenos de pensión controlados y administrados por el sector privado, muestran una tasa anual de retorno del 5.1 por ciento entre 1982 y 1998. Más aún, se ha demostrado que lo elevado de los cargos y comisiones (hechos a una tasa fija para todas las cuentas) es sumamente regresivo. Por ejemplo, cuando se imponen estos cargos fijos a una cuenta de pensión relativamente moderada, le reducen al pensionista su monto de dinero disponible en aproximadamente un 18 por ciento. Cuando se aplica al depósito de un individuo que haya invertido diez veces más, la reducción es poco menos del 1 por ciento.

La tercera discrepancia se refiere a la competencia. No obstante haberse considerado que la eficiencia en el negocio privado de los fondos de pensión estaría relacionada con una renovación de la competitividad—en tanto que el sistema público de pensiones implicaba un monopolio—de hecho el sector privado se ha vuelto sumamente concentrado. Las tres administraciones más grandes de los fondos chilenos de pensión, manejan el 70 por ciento de los asegurados. Y para reducir los costos de publicidad, la normatividad estatal acota el número de transferencias que un individuo pueda hacer entre las diversas compañías.

Una cuarta promesa de la privatización en Chile que no se ha cumplido tiene que ver con la expansión de la cobertura. Se suponía que la existencia de cuentas privadas aumentaría los incentivos para que la gente participara en el esquema de pensiones, pero de hecho, eso no ha sucedido. Las tasas de cobertura y de acatamiento en realidad se han mantenido constantes.

Un quinto supuesto importante fue que la conversión del sistema público de pensiones al sistema controlado y administrado por el sector privado, fortalecería los mercados de capitales, de ahorros y de inversiones. Pero, recientemente, en varios estudios al respecto se ha llegado a la conclusión de que, en el mejor de los casos, dicho efecto ha sido marginal.

Y finalmente, la dimensión de la equidad en la distinción por género en un esquema de pensiones completamente privatizado, está siendo sometida a un mayor escrutinio. Normalmente las mujeres ganan menos dinero y trabajan menos años que los hombres. Por lo tanto, puesto que los beneficios de las pensiones en un sistema privado están estrictamente determinados por la cantidad global de dinero que se aporta a las pensiones, es muy probable que las mujeres reciban beneficios considerablemente menores que los hombres. Los sistemas públicos de pensión, por el contrario, tienen la posibilidad de introducir créditos para el cuidado de los hijos, con lo que se reduce esa desventaja. Suecia es uno de los países que ha implantado este sistema.

En la última parte del documento, Huber y Stephens amplían su marco de comparación, a fin de incluir las reformas recientes al sistema de pensiones que se han hecho en los países industriales avanzados. En estos últimos, donde la crisis económica no ha sido tan grave y donde las presiones de las instituciones financieras internacionales no han sido significativas, se dispone de un número mayor de opciones de reforma. De hecho, aunque en los países desarrollados los sistemas de pensión, que fueron establecidos desde hace mucho tiempo, han estado sometidos a ciertas tiranteces, en ninguno de ellos se ha optado por una privatización completa. Se adoptaron medidas complejas para fortalecer la base de financiamiento de los sistemas nacionales de pensiones, incluyéndose cambios en los procedimientos de inversión y en las normas para calcular los beneficios de las pensiones. Las reformas permitieron también aumentar la edad de jubilación, así como el número de años requerido para poder calificar en la obtención de una pensión completa. Pero aún las reformas más amplias no impidieron retener el papel central de los esquemas públicos en el sistema de pensiones para asegurar que a edad avanzada se reciban beneficios adecuados.

En su conclusión, los autores plantean los pasos que hay que dar para elaborar reformas al sistema de pensiones con resultados mejores que los obtenidos hasta la fecha en América Latina. Recomiendan que se adopten medidas con las que se atienda el problema de una población en proceso de envejecimiento, aumentando la capacidad de cada generación para pagar sus propias pensiones en vez de apoyarse primordialmente en las aportaciones de las generaciones de trabajadores asegurados que las preceden. Los pagos de pensiones deberían ser invertidos en una gama de instrumentos financieros y en última instancia, los beneficios deben provenir de los rendimientos obtenidos. Ese tipo de estrategia no requiere que se introduzcan fondos de inversión controlados individualmente y administrados por el sector privado. Al contrario, el riesgo se reduce al apoyarse en los fondos administrados colectivamente, en los cuales las cuentas pueden referirse a individuos o, en forma más equitativa, a generaciones de contribuyentes.

Los sistemas públicos de pensiones, reformados, deberían contener también la posibilidad de otorgar una “pensión ciudadana” que garantice un ingreso de subsistencia a todos y cada uno de los individuos ancianos por derecho propio, adquirido en razón de su ciudadanía. Una medida de este tipo, financiada con el ingreso procedente de los impuestos generales y no de las aportaciones personales, no está más allá de las posibilidades económicas de los países de ingreso medio de América Latina y el Caribe. De hecho, algunos países nórdicos introdujeron la pensión ciudadana cuando su PNB per cápita era más bajo que el de la mayoría de los países latinoamericanos de la actualidad.
  • Publication and ordering details
  • Pub. Date: 1 May 2000
    Pub. Place: Geneva
    ISSN: 92-9085-028-0
    ISBN: 92-9085-028-0
    From: UNRISD