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The Political Economy of Pension Reform: Latin America in Comparative Perspective



Dans tous les pays, les régimes de pension absorbent, avec la santé et l’éducation, le plus gros des dépenses sociales. Leur réforme peut donc avoir d’énormes répercussions à la fois sur la situation budgétaire de l’Etat et sur les conditions d’existence des citoyens qui peuvent pâtir ou bénéficier des nouvelles dispositions. Aussi la réforme des pensions est-elle une question extrêmement controversée. D’ailleurs, les refontes des systèmes de pension existants, si l’on excepte l’adjonction de nouveaux programmes et prestations, ont été extrêmement rares dans les démocraties industrielles avancées. Elles ont été rares aussi en Amérique latine avant les années 80 et 90 mais, depuis 10 ans, l’expérimentation va bon train. Cet essai porte sur le contexte économique, social et politique de la réforme des pensions en Amérique latine et compare les expériences de différents pays de la région avec les options qui s’offraient dans les sociétés d’Europe occidentale pendant la même période.

Les auteurs démontrent que les réformes des pensions entreprises en Amérique latine font partie intégrante des programmes d’ajustement structurel appliqués par les gouvernements d’Amérique latine sur les conseils des institutions financières internationales (IFI). Bien qu’il existe toutes sortes de remèdes possibles aux problèmes de régime de pension qui se posent dans différents pays d’Amérique latine, les réformateurs néolibéraux et les institutions financières internationales ont préféré la privatisation à toutes les autres. Selon eux, la privatisation devait, mieux que d’autres types de réforme, parvenir à assurer la viabilité financière des systèmes de retraite, à les rentabiliser, établir un lien plus étroit entre les cotisations et les prestations et favoriser l’essor des marchés des capitaux, ce qui devait accroître l’épargne et l’investissement. Ils ont réussi à faire adopter certaines de leurs suggestions de réforme malgré une opposition considérable des retraités, des syndicats et des partis politiques d’opposition.

Il est intéressant de constater que c’est dans les pays les plus démocratiques de la région que l’on a le moins résisté à leurs pressions. Au Costa Rica par exemple, les citoyens ont préféré réformer le régime public, éliminer les derniers privilèges dont jouissaient encore les employés du secteur public et veiller à ce que le niveau des cotisations soit suffisant pour garantir des prestations minimum aux personnes âgées et aux handicapés. En Uruguay, les citoyens ont obligé le gouvernement à soumettre à référendum une proposition de privatisation qu’ils ont ensuite rejetée. Par la suite, ils ont autorisé l’introduction de comptes de placement privés, mais sans que soit supprimé le régime public. En Argentine et au Pérou, après le refus des parlements d’autoriser une privatisation partielle, celle-ci a fini par être imposée par décret présidentiel. Seuls le Chili et le Mexique se sont totalement convertis aux fonds de pension privés encore que, dans les deux cas, des secteurs influents de l’élite, dont l’armée, aient été autorisés à conserver leurs caisses corporatives, gérées par le système public.

A l’examen du seul régime de pension privatisé assez ancien pour qu’on puisse en évaluer dans une certaine mesure les conséquences—celui du Chili—les auteurs constatent que beaucoup d’arguments avancés par les tenants de la privatisation n’ont pas été confirmés par les faits.

Le premier point sur lequel la réalité de la réforme chilienne s’écarte des prédictions néolibérales est celui de l’efficacité. Contrairement à tout ce qui avait été prétendu, la gestion de comptes individuels privés s’est révélée plus coûteuse que celle de créances collectives. En fait, selon la Banque interaméricaine de développement, l’administration du système chilien était vers 1995 la plus coûteuse d’Amérique latine.

Le deuxième argument invalidé par les faits est celui du rendement. Une fois déduits les frais administratifs, les fonds de pension détenus et gérés par le secteur privé ont eu en moyenne un rendement réel annuel de 5,1 pour cent entre 1982 et 1998. De plus, les honoraires et commissions élevés perçus au même taux sur tous les comptes se sont révélés d’un effet extrêmement régressif. Prélevés sur un compte de retraite relativement modeste par exemple, ces frais, identiques pour tous, réduisent d’environ 18 pour cent le montant dont dispose le titulaire du compte alors que, lorsqu’il s’agit d’un placement 10 fois supérieur, le prélèvement est légèrement inférieur à 1 pour cent.

Le troisième point sur lequel la réalité vient démentir les prédictions touche à la concurrence. On supposait qu’une compétitivité renouvelée—le régime de pension public étant un monopole—contribuerait à l’efficacité des fonds de pension privés mais c’était compter sans la forte concentration du secteur privé. Les trois principaux administrateurs de fonds de pension au Chili regroupent 70 pour cent des assurés. De plus, pour réduire les frais de publicité, le législateur n’autorise, par personne, qu’un nombre limité de passages d’une société à l’autre.

Quatrième promesse non tenue : la privatisation au Chili n’a pas augmenté la couverture des assurés. On supposait que l’existence de comptes privés inciterait davantage de gens à cotiser au régime de pension mais il n’en a rien été. La couverture des assurés et le taux de conformité aux réglementations sont restés pratiquement constants.

Selon le cinquième argument majeur, la conversion du régime de pension public en comptes détenus et administrés par le privé devait renforcer les marchés de capitaux, l’épargne et l’investissement. Or, un certain nombre d’études ont conclu récemment que, dans le meilleur de cas, cet effet avait été marginal.

Enfin, les conséquences sur l’égalité entre les femmes et les hommes d’un régime de pension totalement privatisé font actuellement l’objet d’un examen de plus en plus serré. Les femmes, typiquement, gagnent moins d’argent et travaillent moins d’années que les hommes. Comme les prestations de retraite dans les régimes privés sont strictement déterminées par le total des cotisations versées, les femmes vont sans doute percevoir des prestations considérablement inférieures à celles des hommes. Les régimes de pension publics, en revanche, ont la possibilité d’introduire des crédits pour les enfants élevés—ce qui réduit ce désavantage. La Suède est le pays qui s’est engagé dans cette voie.

Dans la dernière partie de leur essai, Huber et Stephens élargissent le cadre de leurs comparaisons pour y inclure des réformes récentes introduites dans des pays industrialisés. Là, où la crise économique n’a pas été aussi grave ni les pressions des institutions financières internationales aussi lourdes, l’éventail des options de réforme a été beaucoup plus large. En fait, malgré les pressions pesant sur les régimes établis de longue date, aucun pays développé n’a opté pour la privatisation complète. Des mesures complexes ont été prises pour renforcer la base de financement des régimes de pension nationaux : les procédures de placement et les règles régissant le calcul des prestations de retraite notamment ont été modifiées. Les réformes ont consisté aussi à relever l’âge de la retraite et à augmenter le nombre d’années requis pour avoir droit à une pension complète. Mais même les réformes les plus poussées conservent aux régimes publics un rôle central dans l’assurance des prestations de vieillesse.

En conclusion, les auteurs étudient les mesures qui peuvent être prises pour concevoir des réformes dont les résultats soient plus favorables que ceux obtenus jusqu’à présent en Amérique latine. Pour s’attaquer au problème du vieillissement de la population, ils recommandent d’augmenter la capacité de chaque génération de payer pour sa propre retraite au lieu de compter surtout sur les contributions des générations précédentes de travailleurs assurés. Les cotisations de retraite devraient être investies dans divers instruments financiers et les prestations, liées en dernière analyse aux rendements obtenus. Une telle stratégie ne nécessite pas l’introduction de fonds de placement détenus individuellement et gérés par le secteur privé. Au contraire, des fonds gérés collectivement, avec des comptes individuels ou, ce qui est plus équitable, correspondant à des générations de cotisants permettent de réduire les risques.

Les régimes publics de pension, une fois réformés, devraient aussi compter un volet “pensions de citoyenneté”, garantissant de droit un revenu minimum à toutes les personnes âgées. Une telle mesure n’est pas hors de portée des pays à revenu moyen d’Amérique latine et des Caraïbes s’ils la financent par les contributions publiques plutôt que par des cotisations personnelles. En fait, certains pays nordiques ont introduit ce type de pensions alors que leur PNB par habitant était inférieur à celui de la plupart des pays d’Amérique latine aujourd’hui.
  • Publication and ordering details
  • Pub. Date: 1 May 2000
    Pub. Place: Geneva
    ISSN: 92-9085-028-0
    ISBN: 92-9085-028-0
    From: UNRISD