1963-2013 - 50 years of Research for Social Change

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The Indian Parliament as an Institution of Accountability



Cette étude porte sur les défis institutionnels du parlement indien. Les auteurs font valoir qu’au fil des années le parlement comme institution de contrôle a perdu de son efficacité. Ils montrent que les instruments dont le parlement peut se servir à cette fin—motions de parlementaires, pouvoirs de contrôle, commissions—ont été peu à peu rendus disfonctionnels. Le processus de mondialisation de l’économie indienne a aussi grignoté le pouvoir du parlement à deux égards. De plus en plus aujourd’hui, les décisions économiques sont régies par des traités internationaux, et le parlement indien est l’un des rares parlements au monde qui n’ait pas de système efficace de contrôle des traités. En matière de traités, le parlement est mis devant le fait accompli. Deuxièmement, l’Etat indien, comme beaucoup d’autres Etats, restructure ses pouvoirs de surveillance et en délèguent davantage à des institutions non élues. Ce processus de délégation peut accroître la transparence et la responsabilisation, mais le contrôle qu’exerce le parlement sur ces institutions reste très faible.

La faiblesse du parlement indien a souvent ralenti l’adoption des lois mais elle a aussi donné plus de pouvoirs à l’exécutif. Preuve en est, selon les auteurs, le nombre croissant de décrets qui se substituent aux lois et le contrôle assez relâché des finances. Après des années de querelles, le parlement a finalement adopté la loi sur la responsabilité et la gestion budgétaires comme moyen d’imposer au gouvernement une discipline financière. Mais le contrôle qu’il exerce au quotidien sur l’exécutif en matière financière reste vague.

En 2002, lorsque le parlement indien a célébré son 50ème anniversaire, les commentateurs indiens se sont lamentés sur le déclin de ce que Jawaharlal Nehru appelait la “ majesté” du parlement. Les scènes de chahut et l’indiscipline faisant perdre au parlement une grande partie de son temps et la mise en scène remplaçant le débat, les craintes que le parlement ne soit plus adapté à sa fonction se confirment. Si le comportement déplacé de certains parlementaires a sans aucun doute ôté au parlement l’aura qui est souvent la base de l’autorité, la faiblesse du parlement comme institution de contrôle tient à de nombreux facteurs, tant intérieurs qu’extérieurs à l’institution.

Les institutions publiques indiennes ont besoin d’une réforme en profondeur, mais le parlement se trouve placé devant un défi quasi insurmontable. Tout d’abord, il est de plus en plus inapte à surveiller l’exécutif. La fonction de contrôle qui revient au législatif est sans doute toujours très politisée. Le parlement est, après tout, une institution politique qui représente les intérêts des électeurs, négocie des compromis et défend des points de vue de manière partisane. Cependant, même si l’on en espérait pas plus, on s’attendrait, à une époque où les gouvernements suscitent un désenchantement général et où le manque de ressources se fait cruellement sentir, à ce que la fonction de contrôle se renforce, plutôt que l’inverse. Ensuite, il y a un décalage sans cesse croissant entre la complexité de la tâche que les lois modernes imposent aux parlementaires et leur capacité et leur désir de s’en acquitter. Enfin, la profusion des partis politiques au parlement, qui sont pour la plupart institutionnellement faibles, a multiplié les obstacles à l’action collective.

Si l’on peut tirer des conséquences de cette étude, ce sera pour souligner que l’incapacité du parlement à relever ces défis tient autant au parlement lui-même qu’à des changements structurels généraux survenus dans la politique ou l’économie indienne. Le parlement indien s’est lui-même démis de nombre de ses fonctions. Les auteurs, par exemple, ne trouvent aucune autre raison que l’indifférence pour expliquer la faiblesse du contrôle exercé par les commissions. Selon eux, la vie politique indienne s’est considérablement fractionnée, fragmentée. Dans un tel contexte, les impératifs de la politique électorale et partisane poussent les hommes et femmes politiques à différer l’adoption de lois importantes juste pour le plaisir de différer. Le retard mis à les adopter ne s’accompagne pas d’une amélioration qualitative des lois. Il tient simplement au fait que le parlement est davantage un lieu d’opposition qu’un espace de vrai débat. Quant aux parlementaires, ils s’aperçoivent de plus en plus qu’ils ne s’attirent aucune rétribution politique, que ce soit de leurs circonscriptions ou de leurs partis politiques, en faisant un bon travail au parlement. Ils ne sont donc guère incités à agir en parlementaires consciencieux.

S’il est vrai que les lois deviennent de plus en plus complexes et exigent des compétences techniques que possèdent peu de parlementaires, une grande partie de l’inattention aux affaires législatives vient des prédilections du parlement et de ses structures d’incitation. Si le parlement est moins efficace lorsqu’il traite de la gestion fiscale, d’économie, de politique sociale et des conditions dans lesquelles l’Inde s’intègre à l’économie mondiale, c’est par démission et non à cause de facteurs exogènes indépendants de sa volonté.

Cependant, si l’on en croit les auteurs, dans la mesure où des changements structurels survenus dans la vie politique indienne ont abouti à une fâcheuse sélection interne des candidats à l’entrée en politique, et donc de la stature des personnes ayant de bonnes chances d’être élues au parlement, on ne peut pas être très optimiste quant à la faculté de renouvellement du parlement. Les changements touchant aux professions dont sont issus les parlementaires sont secondaires si l’on pense que ceux qui sont chargés de l’élaboration des lois peuvent être eux-mêmes des contrevenants. Cela augure mal de la crédibilité du parlement indien.
  • Publication and ordering details
  • Pub. Date: 1 Jan 2006
    Pub. Place: Geneva
    ISSN: 1020-8186
    From: UNRISD