1963-2013 - 50 years of Research for Social Change

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Public Sector Restructuring: The Institutional and Social Effects of Fiscal, Managerial and Capacity-Building Reforms



En el decenio de los 90 han habido presiones muy fuertes para cambiar la índole y las funciones del estado tanto en los países desarrollados como en los que están en vías de desarrollo. Agencias financieras multilaterales y analistas neoliberales ponen en tela de juicio el carácter nacionalista, jerárquico, redistribuidor e intervencionista del estado, y consideran que, en parte, es responsable de las deficiencias en la dotación de servicios y en el comportamiento económico de muchos países. Dichas agencias tratan de transformar el estado en una institución favorable al mercado, reducida, administrable, descentralizada y orientada hacia su clientela. Sin embargo, algunas veces los elementos fundamentales de esas reformas son contradictorios, puesto que fuerzas sociales diversas los impulsan según diferentes contextos. Hay tensiones entre los que se interesan en la eficiencia del mercado y en su desregulación, por una parte, y los que se preocupan por cuestiones de rendición de cuentas y equidad, por la otra.
    En este documento se proporciona un panorama de los asuntos, las tendencias y problemas principales relacionados con las reformas al sector público. En el Programa de Acción de la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social no se especifican las estrategias concretas de reforma al sector público para lograr las metas de erradicación de la pobreza, promoción del empleo e integración social. En general, se consideró como un hecho dado la capacidad del estado para obtener los resultados deseados. Pero, ¿los esfuerzos para reformar al estado siguiendo lineamientos en pro del mercado, facilitarán la promoción del desarrollo por parte de los gobiernos? ¿Es probable que los estados asuman y sostengan sus responsabilidades para proveer servicios eficientes, a precios accesibles a sus ciudadanos?

    El documento se divide en siete secciones en las que se analizan dichos temas. En la primera se introduce el argumento básico. En la sección II se examinan cuatro tendencias a nivel mundial que son causa de las presiones para reformar al sector público: globalización financiera, déficit fiscales, los programas de ajuste de agencias multilaterales, y democratización. En las secciones III a VI se analizan los diversos componentes de la reforma al sector público, a saber: estabilidad fiscal, eficiencia administrativa, forja de la eficiencia estatal, y rendición de cuentas a la población. Las reformas que se refieren a la estabilidad fiscal se aplican a todos los estados, no obstante que pueden variar según los países. En general, las reformas fiscales son las que con mayor consistencia se han tratado de lograr, y tienen implicaciones para los empleados del sector público, para la capacidad del estado y para el desarrollo social. Están relacionadas con los problemas de disminución del aparato estatal o con la reducción del gasto, con la privatización y las reformas a los impuestos.

    Las reformas al gasto público reflejan diferencias en las pautas del gasto y, por lo que se refiere a los países industrializados, dichas reformas se aplican a los servicios sociales y de bienestar, mientras que en los países en desarrollo afectan los gastos de capital así como la administración gubernamental. La privatización, que es un componente fundamental de las tareas de disminución del estado, constituye actualmente un fenómeno mundial. Más de 300 billones de dólares (EUA) en el haber del estado fueron transferidos al sector privado entre 1988 y 1996 en todo el mundo. Ciertamente, los gobiernos se están desligando de la propiedad directa de empresas públicas, aun cuando lo hagan de manera dispareja. Hay, sin embargo, problemas de bienestar, de desempleo, étnicos y relacionados con el nacionalismo, que se derivan de la privatización. Los datos recabados sugieren que, si bien hasta principios del decenio de los 90 la estructura gubernamental creció aunque lentamente, tal parece que en la segunda parte de ese mismo decenio, en algunas regiones, los gobiernos centrales empezaron a reducirse. Los países de bajos ingresos que en los años 80 sufrieron recortes masivos en educación y en suministro para salud no han podido recuperarse suficientemente mediante los esfuerzos desplegados en los 90, con los que se trata de proteger a los sectores sociales amenazados por la contracción del aparato estatal.

    Las reformas en el área de eficiencia administrativa se centran en la reestructuración organizacional y en la introducción de los principios de la economía de mercado o su aproximación, en la dotación de servicios. Esas reformas se refieren a tres problemas principales: administración descentralizada y creación de agencias ejecutivas derivadas de burocracias monolíticas; contratación condicionada de empleados según su rendimiento; y, contratación de servicios con el sector privado. Las reformas más amplias en relación con la promoción de eficiencia se han efectuado en los países de la OCDE, con Nueva Zelandia, Australia y el Reino Unido como principales reformadores. Sin embargo, algunos aspectos de estas reformas están siendo aplicados en muchos de los países en desarrollo y en transición, especialmente en aquellos que son sumamente dependientes de los donantes. Puesto que dichas reformas se refieren a asuntos institucionales, a menudo hay una brecha amplia entre las metas enunciadas y los resultados concretos. Los métodos de trabajo previos a la reforma, la insuficiencia de la capacidad estatal y las fallas del mercado restringen la aplicación de la política. Las reformas relacionadas con la capacitación se limitan en gran parte a los países en desarrollo, especialmente a “los que están menos desarrollados”, la mayoría de los cuales se hallan en Africa. Con estas reformas se trata de resolver los problemas relacionados con la falta de preparación técnica de los empleados civiles para analizar y aplicar políticas; para administrar costos recurrentes, a fin de asegurar la sustentabilidad de los proyectos; así como las reformas al sistema de pagos para motivar al personal. A pesar de la importancia que tienen las reformas relacionadas con la capacitación, para promover el desarrollo y otras reformas, no se les ha dado la atención que merecen.

    El documento termina en la parte siete enfocándose en tres temas que pueden ayudar a asegurar que las reformas permitan rendir cuentas a la sociedad y que sean susceptibles de la realidad política de cada uno de los estados, especialmente las de aquellos que tienen instituciones frágiles. En primer lugar, se necesita que las reformas al sector público cuenten con pactos o coaliciones políticas sólidas. La gran mayoría de los países que están aplicando reformas se están también enfrentando con programas complejos de democratización, con los que tratan de fijar las normas básicas para la vía más adecuada de gobernar a sus sociedades. Hay problemas de gestión de gobierno que no han sido resueltos satisfactoriamente en un gran número de países de bajo ingreso, por lo que se suscitan serias dudas sobre su capacidad para aplicar reformas estatales de largo alcance. En la mayoría de los casos, la promoción de la reforma es más externa que interna, en la medida en que los gobiernos se ven forzados a cumplir las condiciones establecidas por los donadores antes de que éstos desembolsen los préstamos. Las reformas administrativas encaminadas a promover el mercado serán difíciles de aplicar en países que no hayan establecido un servicio público profesional. Sin esto, dichas reformas pueden fragmentar todavía más los sistemas estatales de países de bajo ingreso y en consecuencia, favorecer una mayor corrupción. El diálogo y las coaliciones o los pactos sociales y políticos son elementos esenciales de un sistema estatal efectivo y moderno, no obstante el tiempo que toma promoverlos. Con ellos se facilita el establecimiento de sistemas administrativos sólidos y duraderos.

    En segundo lugar, tanto los gobiernos que llevan a cabo reformas como las agencias multilaterales, deberían también tratar de entender y apoyar algunos de los objetivos fundamentales de los estados, tales como la configuración de la nación en sociedades multiétnicas, la industrialización rápida asignándole una función adecuada al estado para que facilite este proceso, la equidad social y la distribución de la riqueza. No obstante los caros errores que se cometieron en el pasado en muchos países, estas metas constituyen el núcleo de las aspiraciones de sectores masivos de población que tratan de crear sociedades capaces de desarrollarse, humanísticas y armoniosas. El no haber dado suficiente atención a dichas metas en el último decenio y medio de reformas orientadas hacia el mercado, puede ser una razón muy importante para explicar la elevada incidencia del fracaso de algunos estados, las guerras civiles y el estancamiento del desarrollo en amplias regiones del mundo actual. Tercero, para que las reformas sean institucionalizadas y sirvan al bien común, deben permitir también que se presione a los administradores públicos para lograr la dotación de servicios. Entre los instrumentos que se han elaborado para alcanzar estas metas están los Estatutos de Ciudadanos, los ombudsmen y las encuestas sobre dotación de servicios. Se considera además que la pluralidad parlamentaria, la libertad de prensa, los sistemas judiciales independientes de los otros poderes estatales, los partidos políticos apoyados en las masas así como la acción cívica, son factores que tienen una importancia fundamental para rendirle cuentas a la población.
    • Publication and ordering details
    • Pub. Date: 1 Feb 2000
      Pub. Place: Geneva
      ISSN: 92-9085-023-X
      From: UNRISD