1963-2013 - 50 years of Research for Social Change

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Public Sector Restructuring: The Institutional and Social Effects of Fiscal, Managerial and Capacity-Building Reforms



Dans les pays développés comme dans les pays en développement, des pressions énormes se sont exercées dans les années 90 pour que l’Etat change de caractère et de fonctions. Institutions financières multilatérales et analystes néolibéraux remettent en question le caractère nationaliste, hiérarchique, redistributif et interventionniste de l’Etat, responsable en partie à leurs yeux de la piètre qualité des services fournis et des résultats économiques médiocres de nombreux pays. Ils cherchent à transformer l’Etat en une institution bienveillante envers le marché, maigre, gestionnaire, décentralisée et orientée sur les consommateurs. Cependant, les éléments essentiels des réformes sont parfois contradictoires car elles ont pour moteurs des forces sociales différentes selon les contextes. Il existe des tiraillements entre les soucis d’efficacité et de déréglementation du marché, d’une part, et les questions de responsabilité et d’équité, d’autre part.
    Cette étude donne une vue d’ensemble des principaux enjeux, tendances et problèmes de la réforme du secteur public. Le Programme d’action du Sommet mondial pour le développement social n’indique pas de stratégie précise pour réformer le secteur public de manière à éradiquer la pauvreté et à favoriser l’emploi et l’intégration sociale. On suppose généralement que l’Etat a la capacité de produire les résultats désirés. Mais une réforme de l’Etat qui se conforme aux lois du marché favorisera-t-elle la mission de développement du gouvernement? Les Etats ont-ils des chances d’assumer durablement leurs responsabilités et de fournir à leurs citoyens des services abordables et de qualité?

    L’étude se divise en sept sections pour répondre à ces questions. La première présente l’essentiel de l’argument. La deuxième se penche sur quatre questions qui jouent un rôle moteur dans les réformes du secteur public dans le monde: la mondialisation des finances, les déficits budgétaires, les programmes d’ajustement des institutions multilatérales et la démocratisation. Les sections III à VI traitent des diverses composantes de la réforme du secteur public: la stabilité budgétaire, l’efficacité de la gestion, le renforcement des capacités et l’obligation de rendre des comptes au public. Les réformes qui visent la stabilité budgétaire s’appliquent à tous les Etats mais peuvent varier d’un pays à l’autre. En général, les réformes budgétaires sont celles qui sont appliquées avec le plus de cohérence et elles ont des conséquences sur les employés du secteur public, la capacité de l’Etat et le développement social. Elles portent sur des questions de compression d’effectifs ou de réduction des dépenses, de privatisation et de réforme fiscale.

    Les réformes des dépenses publiques témoignent des différences que l’on peut constater dans la composition des dépenses: dans les pays industrialisés, elles sont axées sur la protection sociale et les services sociaux et, dans les pays en développement, sur les dépenses d’équipement et l’administration publique. La privatisation, composante centrale de la compression d’effectifs, est aujourd’hui un phénomène mondial. A travers le monde, plus de 300 milliards de biens publics ont été transférés au secteur privé entre 1988 et 1996. Il est certain que les gouvernements sont en train de renoncer, même si c’est de façon inégale, à être directement propriétaires d’entreprises publiques. Cependant, la privatisation ne va pas sans poser des problèmes de protection sociale, de chômage, d’ethnie et de nationalité. D’après les données recueillies, il semble que, bien que les gouvernements aient connu une croissance, lente certes, jusqu’au début des années 90, les gouvernements centraux, dans certaines régions, aient amorcé un repli vers le milieu ou la fin de la décennie 90. Les efforts déployés ces années-là pour protéger les secteurs sociaux du repli de l’Etat n’ont pas suffi à compenser les réductions massives des crédits accordés à l’éducation et à la santé dans les pays à faible revenu dans les années 80.

    Les réformes touchant à l’efficacité de la gestion sont axées sur la restructuration organique et l’introduction de principes marchands ou quasi marchands dans la prestation des services. Elles tournent autour de trois grandes questions: la décentralisation de la gestion et la transformation de bureaucraties monolithiques en agents d’exécution, des contrats au rendement pour les employés et la sous-traitance de services au secteur privé. Les réformes les plus ambitieuses entreprises sur le terrain de la rentabilité le sont dans les pays de l’OCDE avec, en tête, l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni. Cependant, des aspects de ces réformes sont appliqués dans de nombreux pays en développement et en transition, en particulier chez ceux qui sont très tributaires des donateurs. Comme ces réformes touchent à des questions institutionnelles, il y a souvent loin des objectifs annoncés aux résultats concrets. Les méthodes de travail antérieures à la réforme, les faibles capacités et les défaillances du marché gênent la mise en oeuvre des politiques. Les réformes destinées à renforcer les capacités ne concernent pratiquement que les pays en développement, en particulier les “pays les moins avancés”, dont la plupart se trouvent en Afrique. Les questions auxquelles elles s’attaquent ont trait aux capacités techniques d’analyse et de mise en oeuvre des politiques que l’on peut trouver dans la fonction publique, à la façon de gérer les coûts récurrents pour assurer la viabilité des projets et aux réformes salariales capables de motiver le personnel. Malgré leur importance pour la promotion du développement et d’autres réformes, les réformes axées sur le renforcement des capacités n’ont pas retenu l’attention soutenue qu’elles méritent.

    La septième section, qui conclut l’étude, porte sur trois aspects qui peuvent contribuer à ce que les réformes n’échappent pas au contrôle de la société et restent en prise sur la réalité politique des Etats, en particulier de ceux dont les institutions sont faibles. Premièrement, les réformes du secteur public ne vont pas sans pactes ou coalitions politiques solides. La grande majorité des pays qui ont engagé des réformes se débattent aussi avec des programmes complexes de démocratisation qui cherchent à fixer les règles de base devant régir la société. Il est des questions de gouvernance qui n’ont pas été réglées de manière satisfaisante dans un grand nombre de pays à faible revenu, ce qui fait sérieusement douter de leur capacité de réformer radicalement l’Etat. Dans la plupart des cas, le moteur de la réforme est plus externe qu’interne, les gouvernements étant obligés de remplir les conditions fixées par les donateurs pour obtenir des crédits. Les réformes qui se fixent pour objectif une gestion de l’Etat conforme aux lois du marché seront difficiles à mener à bien dans des pays où la fonction publique n’est pas assumée par des professionnels. Sans cela, ce type de réforme risque de morceler encore davantage le système de l’Etat dans les pays à faible revenu et d’y favoriser encore plus la corruption. Malgré tout le temps qu’ils prennent, le dialogue et les coalitions ou les pactes sociaux et politiques sont des éléments essentiels d’un Etat moderne. Ils favorisent la mise en place de systèmes administratifs solides et durables.

    Deuxièmement, les gouvernements en pleine réforme et les institutions multilatérales devraient aussi essayer de comprendre et de soutenir certaines des missions éternelles des Etats, qui sont d’édifier la nation dans les sociétés multiethniques, de favoriser une industrialisation rapide et de veiller à l’équité sociale et à la répartition des richesses. Bien que des erreurs lourdes de conséquences aient été commises par le passé dans de nombreux pays, ces objectifs sont au coeur des aspirations des multitudes qui cherchent à faire naître des sociétés novatrices, humanistes et harmonieuses. L’attention insuffisante qui leur a été accordée au cours des 15 dernières années de réformes n’est sans doute pas étrangère aux nombreux Etats en faillite, aux guerres civiles et à la stagnation du développement dont souffrent de larges régions du monde actuel. Troisièmement, pour que les réformes soient institutionnalisées et servent le bien public, il faut aussi que les gestionnaires publics des services subissent quelques pressions. Les chartes citoyennes, les médiateurs et les enquêtes sur les services fournis sont parmi les instruments qui ont fait leur apparition et qui servent ces objectifs. Le pluralisme parlementaire, la liberté de la presse, l’indépendance judiciaire, des partis politiques à large base populaire et l’action civique tiennent aussi une place centrale dans la responsabilisation des autorités.
    • Publication and ordering details
    • Pub. Date: 1 Feb 2000
      Pub. Place: Geneva
      ISSN: 92-9085-023-X
      From: UNRISD