1963-2013 - 50 years of Research for Social Change

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Back | Programa: Sociedad civil y movimientos sociales

Land Reform in Developing Countries: The Role of the State and Other Actors



Para promover un desarrollo sostenible e igualitario se requieren estrategias resueltas y bien informadas por parte del gobierno y demás actores sociales involucrados. Las instituciones que rigen la tenencia de la tierra deben ser continuamente adaptadas y reguladas para servir al “interés público”. Pero, a no ser que las instituciones y políticas que regulan los derechos y obligaciones en materia de acceso a la tierra sean hechas primordialmente para servir a las mayorías pobres, a las minorías de bajos ingresos y a las generaciones aún por nacer -en vez de favorecer a las corporaciones dominantes y a otros grupos con poder- el “interés público” puede fácilmente ser interpretado como lo opuesto a un desarrollo sostenible.
    Un análisis de las reformas agrarias en América Latina y en algunos otros países en desarrollo refleja varias de estas controvertidas cuestiones. A pesar de que cada caso ha sido único hasta un cierto punto, elementos comunes permitieron efectuar generalizaciones bien fundadas. En su mayoría, las reformas agrarias implementadas han ocurrido en aquellos países en los cuales más de un quinto de la tierra destinada a la agricultura fue redistribuida y benefició a más de un décimo de la población rural viviendo en condiciones de pobreza en el período de una década o menos.

    Los movimientos sociales que contaron con un importante apoyo de los campesinos condujeron a los movimientos revolucionarios a implementar significantes reformas agrarias en México, Bolivia, Cuba y Nicaragua. Procesos similares han producido reformas agrarias masivas en China y Viet Nam. Insurgencias populares en Perú y El Salvador contribuyeron a que los oficiales militares nacionalistas que poseían el poder estatal llevaran adelante reformas agrarias. Las importantes reformas agrarias realizadas por los gobiernos autoritarios de Corea del Sur y Taiwan tienen, en parte, orígenes similares. Asimismo, los regímenes democráticamente electos de Puerto Rico, Guatemala, Venezuela y Chile iniciaron considerables reformas agrarias. En cada uno de estos casos, los partidos políticos buscaron mayor apoyo electoral en los votantes rurales con bajos ingresos, y, a la vez, fueron presionados por un amplio rango de clientes y aliados con intereses divergentes a la reforma. En todas estas reformas, tanto las organizaciones campesinas como el regimen estatal se convirtieron en actores centrales.

    La frecuentemente efímera naturaleza de los regímenes populares que seriamente han apoyado reformas agrarias es propiamente ilustrada por las experiencias de América Latina. En México, la fase más importante de la reforma ocurrió en los años 30 durante la administración del Presidente Cárdenas, y contó con el apoyo de las organizaciones campesinas armadas, fomentadas por el Estado. Créditos, mercadotecnia, asistencia técnica y otros instrumentos similares propios del Estado fueron creados o redirigidos para atender a las necesidades de los beneficiarios de la reforma. Esto resultó en un aumento significante en la producción campesina de alimentos y en sus ingresos. Las administraciones que siguieron al año de 1940 continuaron con la redistribución de tierras, pero con prioridades tales como la de promover la producción comercial privada en gran escala, dejando a los campesinos como clientes dependientes del partido gobernante en turno. En Bolivia, la producción campesina de alimentos se incrementó luego de la reforma, pero el excedente vendido en el mercado disminuyó. El Estado consiguió satisfacer las crecientes demandas alimenticias urbanas gracias a importaciones fuertemente subsidiadas. Dirigió la mayoría de las inversiones en agricultura hacia la producción comercial privada en regiones fronterizas, descuidando al campesinado mayormente indígena que se había beneficiado con tierras de la reforma. En ambos casos, la reforma agraria había traído beneficios substanciales, en su mayor parte, a poblaciones de campesinos con bajos ingresos. Sin embargo, sucesivas presiones de los grupos de apoyo político más influyentes del Estado acarrearon un cambio en las prioridades de éste y resultó en la imposibilidad de los productores campesinos de ejercer un rol dinámico en los acontecimientos que siguieron a la reforma. La reforma de Puerto Rico acompañó a la completa integración de este protectorado a la economía de los Estados Unidos. Las exportaciones de azúcar perdieron su importancia histórica mientras que las importaciones de alimentos se incrementaron rápidamente. Las casas y terrenos asignados a miles de beneficiarios de la reforma proveyeron a los trabajadores rurales con un amortiguador que les permitió migrar, en mejores términos (dejando a sus familias instaladas), a otros empleos en la isla o en los Estados Unidos. Las reformas también fueron políticamente muy populares. La reforma agraria en Venezuela fue instigada por las protestas de los campesinos. El hecho de tener que pagar compensación total a los grandes propietarios expropiados demostró las limitaciones de un enfoque orientado hacia el mercado en el cambio de las relaciones sociales rurales.

    La reforma guatemalteca fue muy exitosa en sus comienzos, pero fue abortada por el golpe de estado instigado por los Estados Unidos en 1954, trayendo consecuencias desastrosas para el futuro del país. En el caso de Chile, los Estados Unidos habían apoyado tímidamente la reforma agraria iniciada por el regimen de Alessandri y continuada por la administración de Frei, pero la oposición al gobierno de Allende, que concluyera en el golpe militar que lo depuso, detuvo y parcialmente revirtió las primeras reformas. Por el contrario, el apoyo de los Estados Unidos fue decisivo en la promoción de las reformas agrarias en Corea del Sur, Taiwan y más tarde en El Salvador. A su vez, la oposición de los Estados Unidos al regimen Sandinista en Nicaragua llevó, eventualmente, a la formación de un gobierno que dio prioridad a la promoción de la producción agro-exportadora en gran escala de inversionistas transnacionales y granjeros comerciales privados, que en su mayoría no eran beneficiarios de la reforma. En Cuba, el embargo comercial norteamericano impuesto a comienzos de los años 60 afectó negativamente la producción y los ingresos de los beneficiarios de la reforma, aunque ésto se vio compensado por el apoyo liberal de la Unión Soviética hasta 1989. La extrema pobreza rural fue prácticamente erradicada y la educación y salud en las zonas rurales mejoraron rápidamente. Pero, el desmantelamiento de la Unión Soviética resultó en una severa contracción económica y crecientes dificultades.

    Obviamente, tanto los mercados internacionales como las políticas de las potencias extranjeras y empresas transnacionales han influenciado crucialmente las orientaciones de éstas y la mayoría de las reformas agrarias. Y, con la rápida globalización de las economías nacionales, es factible que esta situación se repita en el futuro aún más de lo que lo ha hecho hasta ahora.

    Algunos investigadores han llegado a la conclusión de que la creciente globalización de las finanzas, los mercados, la información, la producción y las tecnologías modernas han hecho de las reformas agrarias de ayer algo irrelevante para los países en desarrollo de hoy. De acuerdo con este punto de vista, hoy en día, en estos países las diferenciaciones socio-económicas de las poblaciones rurales han aumentado tanto que sería imposible redistribuir derechos legales sobre la tierra de manera tal que se pudiera beneficiar a la mayoría de la población rural pobre. Las dificultades experimentadas por las reformas chilena y peruana para lograr un consenso entre los potenciales beneficiarios de la reforma acerca de la manera en la cual las tierras expropiadas deberían ser divididas, parecieran apoyar esta conclusión. Se considera que las poblaciones rurales pobres deberán aguardar hasta que fuentes de ingreso alternativas sean disponibles. Mientras tanto, algunos pobres podrían beneficiarse por reformas agrarias centradas en el mercado, que promuevan las ventas voluntarias de tierras de parte de los grandes propietarios, a compradores de bajos ingresos que utilicen la tierra de manera más “eficiente”. La mayoría de los pobres que no está en condiciones de beneficiarse de estas transacciones inmobiliarias, podría ser asistida por medio de “redes de seguridad” sociales (‘social safety nets’) y ayuda de emergencia hasta que estuvieran en condiciones de encontrar otras fuentes de ingreso.

    Afortunadamente, esta visión pesimista no es compartida universalmente. Reformas agrarias redistributivas todavía pueden desempeñar un rol fundamental en aliviar la pobreza rural y en promover un amplio desarrollo sostenible. La creciente diferenciación social, junto con otras consecuencias de la globalización, presentan nuevas oportunidades para reformas significativas, así como también obstáculos. Las contradicciones entre los grandes propietarios sobre los costos y beneficios de la reforma están aumentando. Los campesinos tienen hoy nuevas oportunidades para comunicarse y organizar su acceso a medios modernos de transporte y comunicación. Se encuentran, a su vez, en una mejor posición para hallar aliados y hacer escuchar sus demandas entre especialistas en medio ambiente, organizaciones promotoras de los derechos humanos y otros grupos dentro de la sociedad civil, además de las organizaciones internacionales comprometidas con la promoción del desarrollo igualitario y ecológicamente sostenible. Estrategias de desarrollo de base popular que incluyen reformas radicales no son precisamente obsoletas. El problema es organizar las fuerzas sociales deseosas de apoyarlos.
    • Publication and ordering details
    • Pub. Date: 1 Jun 1999
      Pub. Place: Geneva
      ISSN: 1012-6511
      From: UNRISD