1963-2013 - 50 years of Research for Social Change

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Land Reform in Developing Countries: The Role of the State and Other Actors



Une approche d’un développement durable et équitable nécessite des études objectives d’action par l’Etat et les autres acteurs sociaux concernés. Les institutions du regime foncier doivent être continuellement adaptées et ajustées pour servir “l’intérêt public”. Cependant, à moins que les institutions et politiques régissant les droits et obligations à l’accès à la terre ne se montrent responsables envers les majorités pauvres, les minorités à faible revenu et les générations à venir, plutôt qu’envers des sociétés dominantes et autres groupes de pouvoir; “l’intérêt public” peut être aisément interpreté comme signifiant l’opposé d’un développement durable.
    Un examen des réformes agraires qui ont été appliquées en Amérique latine et dans quelques autres pays en développement au cours de ce 20ème siècle est très instructif, car il révèle plusieurs points de controverse. Chaque cas était dans une certaine mesure unique, mais il y avait aussi des traits communs permettant une certaine généralisation. Les réformes agraires ont soit disant été appliquées dans des pays où plus du cinquième de la terre agricole était redistribuée au bénéfice de plus d’un dixième de ruraux pauvres durant une période de dix ans ou moins.

    Des mouvements sociaux avec un soutien paysan important ont conduit à des regimes révolutionnaires qui ont mis en oeuvre d’importantes réformes agraires au Mexique, en Bolivie, à Cuba et au Nicaragua. Des processus similaires amenèrent des réformes agraires massives en Chine et au Viet-Nam. Des insurrections populaires au Pérou et au Salvador ont convaincu les officiers militaires nationalistes au pouvoir d’entreprendre des réformes. D’importantes réformes agraires par les regimes autoritaires de la Corée du Sud et de Taïwan ont en partie les mêmes origines. Des regimes démocratiquement élus à Porto-Rico, au Guatemala, au Venuzuela et au Chili ont tous initié d’importantes réformes agraires. Dans chacun de ces cas, les partis politiques virent le soutien électoral des travailleurs ruraux à faible revenu augmenter, mais subirent parallèlement la pression d’une large catégorie d’autres clients et alliés avec fréquemment des intérêts conflictuels dans la réforme. Dans toutes ces réformes, les organisations paysannes et les regimes en place étaient les acteurs centraux.

    La fréquente nature éphémère des regime populaires soutenant de sérieuses réformes agraires est bien illustrée par les expériences latinoaméricaines. Au Mexique la phase la plus radicale de la réforme se déroula sous l’administration Cardénas dans les années 1930, l’Etat étant encouragé par le soutien militant des organisations paysannes armées. Crédit, marketing, assistance technique, et des institutions étatiques similaires étaient créées ou réorientées afin de répondre aux besoins des bénéficiaires de la réforme. Il en résulta chez les paysans, une augmentation significative de la production alimentaire et du revenu. Les administrations successives après 1940 continuèrent la redistribution de la terre, mais les priorités avaient changé, en privilégiant la production commerciale de grande envergure de fermiers privés, tandis qu’elle laissait les paysans comme clients dépendant du parti au pouvoir. En Bolivie, la production et la consommation paysanne augmentèrent suite à la réforme, mais le surplus commercialisé diminua. L’Etat était en mesure de répondre à la demande alimentaire urbaine croissante, moyennant la subvention des importations. Il orienta la plupart des investissements dans l’agiculture par le biais de producteurs commerciaux privés dans les régions frontières tout en négligeant la paysannerie indigène qui avait bénéficié de la terre grâce à la réforme agraire. La réforme agraire avait dans les deux cas apporté des bénéfices substantiels aux populations paysannes à faible revenu, mais les changements importants au sein des principaux groupes de soutien politique à l’Etat et donc ses priorités avaient exclu la plupart des producteurs paysans jouant un rôle dynamique dans les développements d’après-réforme.

    A Porto-Rico, la réforme accompagna l’intégration complète du protectorat dans l’économie américaine. Les exportations du sucre perdirent leur importance historique, alors que les importations alimentaires augmentaient rapidement. Les maisons et lopins de terre alloués à des milliers de bénéficiaires de la réforme donnèrent aux travailleurs ruraux la capacité de migrer vers d’autres emplois sur l’île ou aux Etats-Unis dans de meilleures conditions. Ils étaient en outre politiquement très populaires. La réforme agraire au Venuzuela a été mise en place en réponse aux protestations des paysans, mais sa confiance dans le payement d’une compensation complète pour exproprier les grands propriétaires montre les limites d’une approche d’un “marché amical” pour réformer les relations sociales en milieu rural.

    La réforme guatémaltèque initialement très réussie fut sabordée par un coup d’Etat militaire commandité par les Etats-Unis en 1954, et dont les conséquences ont été désastreuses pour le futur du pays. Les Etats-Unis ont soutenu le démarrage timide de la réforme agraire chilienne par le regime Alessandri, et ont rapidement étendu leur soutien sous l’administation Frei; mais de leur opposition à l’administration Allende résulta un coup d’Etat militaire qui stoppa et inversa partiellement le processus de réforme engagé. Le soutien des Etats-Unis a été décisif pour la promotion des réformes agraires en Corée du Sud et Taïwan, comme plus tard au Salvador. Mais l’opposition américaine au regime sandiniste au Nicaragua conduisit par la suite à un gouvernement qui plaça ses priorités dans la promotion d’une production d’exportations agricoles à grande échelle par des investisseurs transnationaux et des propriétaires de fermes commerciales privées, qui n’étaient pas de grands bénéficiaires de la réforme. L’embargo commercial imposé à Cuba par les Etats-Unis au début des années 1960 a affecté la production et les revenus des bénéficiaires de la réforme agraire de façon négative, mais ces effets ont néanmoins été repoussés grâce au soutien de l’URSS jusqu’en 1989.

    De toute évidence, les marchés internationaux tout comme les politiques des puissances étrangères et les sociétés transnationales ont influencé de manière cruciale le cours de ces réformes agraires comme bien d’autres. Avec la mondialisation rapide des économies nationales, il devrait en être encore plus le cas à l’avenir que ce ne l’a été par le passé.

    Certains analystes ont conclu que la mondialisation croissante aux niveaux des finances, des marchés, de l’information, de la production et des technologies modernes ont rendu la réforme agraire redistributive telle qu’on l’a connu par le passé, inadaptée aujourd’hui pour les pays en voie de développement. Des différentiations sociales des populations rurales de ces pays se sont déjà développées de façon considérable et il serait impossible de redistribuer les droits à la terre de manière à en faire bénéficier la plupart des populations rurales pauvres. Les difficultés rencontrées pendant les réformes chiliennes et péruviennes, pour avoir un consensus parmi les principaux bénéficiaires sur la façon dont les terres expropriées pourraient être partagées, semblent appuyer cette conclusion. Ils pensent que les pauvres ruraux devront attendre jusqu’à ce que d’autres moyens d’existence deviennent disponibles dans d’autres activités. D’ici là, certains pourraient être aidés par un marché assisté de réformes agraires qui favoriserait volontairement la vente de terre par les grands propriétaires aux acheteurs à faible revenu, ces derniers pouvant l’utiliser de manière plus “efficace”. La majorité des pauvres qui ne pourrait bénéficier de ce genre de transactions pourrait être dépannée par “des filets de sécurité” sociaux et par l’aide d’urgence, jusqu’à ce qu’ils puissent trouver d’autres sources de revenu.

    Heureusement cette vision pessimiste n’est pas universellement partagée. La réforme agraire redistributive peut encore avoir un rôle crucial dans la lutte contre la pauvreté rurale, et dans la promotion d’un développement durable étendue à la base. L’augmentation de la différenciation sociale, ainsi que les autres aspects de la mondialisation offrent autant de nouvelles possibilités que d’obstacles pour des réformes significatives. Les contradictions parmi les grands propriétaires terriens à propos des coûts et bénéfices de la réforme sont en augmentation. Les paysans ont de nouvelles possibilités de communiquer et de s’organiser grâce à l’accès au transport moderne et aux facilités de communication. Ils sont aujourd’hui dans une meilleure position que dans le passé pour trouver des alliés parmi les défenseurs de l’environnement, les groupes de promotion des droits de l’homme et d’autres au sein de la société civile, aussi bien qu’à l’intérieur d’organisations internationales attachées à la promotion d’un développement équitable et écologiquement durable. Les stratégies de développement de base populaires qui incluent des réformes agraires radicales ne sont pas nécessairement devenues obsolètes. Le problème est d’organiser les forces sociales capables et ayant la volonté de les soutenir.
    • Publication and ordering details
    • Pub. Date: 1 Jun 1999
      Pub. Place: Geneva
      ISSN: 1012-6511
      From: UNRISD