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Agrarian Change, Gender and Land Reform: A South African Case Study



En estas páginas se examinan las políticas de reforma agraria del gobierno del ANC en Sudáfrica, desde la transición democrática que tuvo lugar en este país, en 1993/1994, hasta noviembre de 2000, así como la medida en que se atendieron los derechos e intereses de las mujeres con respecto a la tierra durante este tiempo. Se concluye que, si bien el programa facilitó el acceso a la tierra a algunas mujeres, el alcance de la reforma agraria no fue suficientemente amplio como para beneficiar a la mayoría de las mujeres pobres del medio rural. Además, es improbable que las mujeres pobres se beneficien de la nueva dirección que ha tomado la política de reforma agraria desde 1999, que concede prioridad a la promoción de una clase agrícola comercial de raza negra por encima de otros compromisos.

En la primera sección del documento se aborda el contexto de la reforma agraria, incluidos los antecedentes históricos, políticos y económicos, la fuerza del movimiento de las mujeres antes y después de 1994, y las condiciones del ámbito rural en Sudáfrica. Las presiones políticas y económicas para la puesta en práctica de una reforma agraria surgieron de la expropiación y del modelo racial de tenencia agraria que impusieron gobiernos sucesivos de una minoría blanca con posterioridad a 1910; y la reclamación de la tierra sigue estando avivada por la suma pobreza de las zonas rurales y el alto nivel de desempleo de la economía formal. Sin embargo, a pesar de la importancia política y simbólica que se concedieron a los asuntos agrarios y de propiedad en las negociaciones constitucionales a principios del decenio de 1990, el gobierno del ANC no ha estimado la reforma agraria un componente importante de la política económica y, en su lugar, se ha centrado en establecer estrategias urbanas e industriales y en elaborar una política macroeconómica orientada hacia el inversor, lo cual ha impuesto límites estrictos a su compromiso continuo de redistribuir los recursos. La aparición de una pequeña pero creciente clase media de raza negra ha influido igualmente en la identificación de las prioridades políticas y económicas.

El movimiento de las mujeres desempeñó un papel importante en lo que respecta a la consolidación de la igualdad en la distinción por género como principio constitucional básico en la nueva administración democrática de Sudáfrica, principio al que se subordinan otras dispo-siciones constitucionales que garantizan la libertad de expresión cultural, así como la asignación de un papel en el gobierno a las instituciones de liderazgo tradicionales. Sin embargo, la incursión de los activistas de la igualdad en la distinción por género en el parlamento y el servicio público después de 1994 debilitó la organización entre las mujeres del medio rural, y la capacidad de estas últimas de utilizar los espacios propicios creados por la “mecanismo de la igualdad en la distinción por género” es limitada.

En la segunda sección del documento se examina el programa de reforma agraria después de 1994. Se analiza la evolución de lo que se considera la primera fase del programa de reforma agraria, entre 1994 y 1999, y se discuten a continuación los cambios políticos producidos durante el mandato del Presidente Thabo Mbeki, desde que se celebraran las elecciones nacionales a mediados de 1999.

El programa de reforma agraria que surgió de las negociaciones comerciales y los debates políticos celebrados a principios del decenio de 1990 tenía tres componentes: la restitución de la tierra a todos los que habían perdido sus derechos de tenencia agraria en el pasado como resultado de políticas racialmente discriminatorias; la redistribución agraria a las personas pobres o sin tierra o a las personas de raza negra que necesitaban tierras; y la seguridad de tenencia agraria para las personas de raza negra que viven en granjas comerciales y en formas atenuadas de ocupación comunal en las antiguas reservas para la población nativa, conocidas asimismo como bantustanes. Las políticas formuladas trataban de combinar un fuerte compro-miso con los objetivos de la justicia social (incluida la igualdad en la distinción por género), la reparación y el alivio de la pobreza con la aceptación de la protección de los derechos de tenencia y los principios de un programa orientado hacia el mercado de redistribución agraria exigido por los compromisos de las negociaciones constitucionales.

En 1999, los logros del programa de reforma agraria fueron muy modestos con relación tanto a las expectativas populares como a los propios objetivos planteados. Fue evidente que la puesta en práctica era mucho más compleja y exigía más recursos de lo previsto. Si bien se había tomado en consideración a la población pobre, apenas había tenido lugar una redistribución agraria y, en los casos en que se habían transferido tierras, las pruebas del desarrollo económico eran prácticamente inexistentes, por lo que el programa y sus defensores se consideraron polí-ticamente vulnerables. Los defensores también habían luchado porque los compromisos de alto nivel con el principio de la igualdad en la distinción por género se tradujeran en intervenciones del proyecto factibles.

Las elecciones de 1999 condujeron a una nueva fase de la reforma agraria, en que la redistribu-ción agraria estaba estrechamente vinculada a políticas en el Departamento de Asuntos Agra-rios para mejorar la productividad agrícola y promover una clase agrícola comercial de raza negra. A principios de 2000, el nuevo Ministro de Asuntos Agrarios (que también es el Ministro de Agricultura) emprendió un análisis detallado de las políticas y estableció nuevos objetivos ambiciosos para la restitución y redistribución agraria, proceso que fue acompañado por una renovación considerable del personal directivo tanto del Ministerio como del Departamento de Asuntos Agrarios. Estos cambios condujeron a un periodo de agitación institucional agotadora y de incertidumbre política, que seguía teniendo efectos en el programa de reforma agraria al redactarse el presente documento.

Estas son cuestiones fundamentales sobre la viabilidad de la estrategia agrícola comercial, dadas las condiciones hostiles generales para la explotación de la agricultura en Sudáfrica. También es motivo de preocupación que la nueva dirección política suponga un alejamiento de la política de redistribución de recursos a los pobres—crítica que los defensores de la nueva política niegan enérgicamente—y que no se consideren suficientemente las lecciones obtenidas en la primera fase de la reforma sobre los desafíos que supone la puesta en práctica de la reforma. En las zonas comunales, actualmente parece que se consideran más favorablemente que antes las reclamaciones de los líderes tradicionales por una mayor participación en la administración y la tenencia agraria, aunque sigue posponiéndose el anuncio de una política formal sobre el futuro de estas zonas. Será importante vigilar continuamente la aplicación de las nuevas políticas, al objeto de evaluar la validez de estas críticas y los cambios que esta política supone para el sector agrario.

Las consecuencias de la nueva dirección política para las mujeres campesinas pobres pueden ser negativas, en vista de su débil posición económica y social en general, así como la falta de capacidad oficial para llevar a la práctica la política confirmada de igualdad en la distinción por género. Estas cuestiones deberán abordarse en un estudio de seguimiento.
  • Publication and ordering details
  • Pub. Date: 1 Apr 2002
    Pub. Place: Geneva
    ISSN: 1020-8208
    From: UNRISD