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Agrarian Change, Gender and Land Reform: A South African Case Study



Cherryl Walker se penche ici sur les politiques de réforme agraire suivies par le gouvernement de l’ANC en Afrique du Sud depuis le passage à la démocratie en 1993/1994 jusqu’en novembre 2000 et sur l’attention portée aux droits et intérêts fonciers des femmes pendant cette période. Elle conclut que, si le programme a donné à un petit nombre de femmes accès à la terre, la réforme agraire n’a pas été assez étendue pour profiter à la majorité des femmes pauvres des campagnes. Celles-ci ont, en outre, peu de chances de bénéficier de la nouvelle orientation prise par la politique de réforme agraire depuis 1999, qui privilégie avant tout la promotion d’une classe agricole noire acquise aux cultures commerciales.

Dans la première partie, elle brosse la toile de fond historique, politique et économique de la réforme agraire, sans oublier le mouvement féminin avant et après 1994 et la situation dans les campagnes sud-africaines. La dépossession liée au colonialisme et le caractère racial de la structure foncière maintenue par les gouvernements minoritaires blancs qui se sont succédés après 1910 faisaient relever la réforme agraire d’une nécessité politique et économique. De plus, la misère dans les campagnes et le chômage élevé dans l’économie organisée ont alimenté les revendications de terres. Pourtant, malgré l’importance politique et symbolique attachée aux questions relatives à la terre et à la propriété dans les négociations constitutionnelles du début des années 1990, le gouvernement de l’ANC n’a pas jugé bon de faire de la terre et de la réforme agraire une composante importante de sa politique économique. Il s’est plutôt attaché à se doter de stratégies urbano-industrielles et d’une politique macroéconomique propre à attirer les investisseurs, ce qui a sévèrement limité son action dans le domaine de la redistribution des ressources. L’émergence d’une petite classe moyenne noire en expansion a aussi pesé dans le choix des priorités politiques et économiques.

Le mouvement féminin a beaucoup contribué à consolider le principe d’équité entre hommes et femmes comme principe constitutionnel de base dans la nouvelle démocratie sud-africaine et à le faire passer avant d’autres dispositions constitutionnelles garantissant la liberté de l’expression culturelle et un rôle dans le gouvernement aux institutions dirigeantes traditionnelles. Cependant, le mouvement d’activistes pour la parité entre hommes et femmes au parlement et dans la fonc-tion publique après 1994 a affaibli les efforts d’organisation des femmes rurales qui, par ailleurs, n’ont que peu de possibilités de mettre à profit les espaces créés par “l’appareil national de promotion de la femme”.

La deuxième partie de l’étude porte sur le programme de réforme agraire après 1994. L’auteur analyse l’évolution qui s’est produite pendant ce qui a été identifiée comme la première phase du programme, située entre 1994 et 1999, puis aborde les changements de politique survenus pendant le mandat du Président Thabo Mbeki, depuis les élections nationales de juin 1999.

Le programme de réforme agraire issu des négociations constitutionnelles et du débat politique du début des années 90 se composait essentiellement de trois éléments: recouvrement des droits fonciers pour ceux qui les avaient perdus à la suite des politiques raciales discriminatoires du passé; redistribution de terres aux pauvres et sans-terres démunis ou aux Noirs désireux d’en posséder; et sécurité de jouissance pour les Noirs qui vivaient de cultures commerciales, au bénéfice d’un régime collectif atténué dans les anciennes réserves ou bantoustans. A travers ses politiques, le gouvernement tentait de concilier une action vigoureuse en faveur de la justice sociale (et de l’équité entre hommes et femmes), d’un redressement et d’une baisse de la pauvreté, en acceptant des compromis que les négociations constitutionnelles lui avaient imposés, à savoir la protection des droits de propriété et un programme de redistribution des terres régi par les lois du marché.

En 1999, les réalisations à l’actif du programme de réforme agraire étaient très modestes, par rapport à la fois aux attentes populaires et aux objectifs déclarés. Son exécution s’était révélée beaucoup plus complexe et coûteuse que prévu. Là où l’objectif avait été d’adoucir le sort des pauvres, très peu de terres avaient été distribuées et là où des terres avaient changé de mains, les signes de développement économique étaient minimes, ce qui rendait le programme et ses défenseurs politiquement vulnérables. Les agents d’exécution s’étaient aussi donnés beaucoup de peine pour traduire un attachement supérieur au principe de l’équité entre hommes et femmes en interventions et en projets concrets.

Les élections de 1999 ont marqué le début d’une nouvelle étape dans la réforme agraire, la re-distribution des terres étant désormais étroitement liée aux politiques menées par le Département national de l’agriculture pour augmenter la productivité agricole et promouvoir une classe agricole noire acquise aux cultures commerciales. Début 2000, le nouveau ministre des affaires foncières (qui est aussi le ministre de l’agriculture) a donné le coup d’envoi à une im-portante étude politique et fixé de nouveaux objectifs ambitieux à la restitution et à la redistribution de terres, processus qui s’est accompagné d’importants mouvements de personnel à la direction du Ministère et du Département des affaires foncières. Ces changements ont entraîné une période de turbulence institutionnelle et d’incertitude politique, dont le programme de ré-forme agraire ressentait encore les effets au moment où l’auteur rédigeait son étude.

La viabilité de la stratégie des cultures commerciales est sérieusement mise en doute, en raison du caractère hostile de l’environnement mondial avec lequel l’agriculture sud-africaine doit compter. Certains craignent aussi que la nouvelle orientation politique ne signale l’abandon de la politique de redistribution aux pauvres—critique que réfutent vigoureusement les défenseurs de la nouvelle politique—et que les leçons tirées de la première phase de la réforme agraire sur les difficultés d’exécution ne soient pas suffisamment prises en compte. Dans les zones commu-nales, les revendications des chefs traditionnels qui veulent administrer et posséder une plus grande part des terres semblent être considérées d’un œil plus favorable que par le passé, bien que l’annonce de la politique officielle sur l’avenir de ces zones soit constamment repoussée. La mise en œuvre des nouvelles politiques, qu’il importera de surveiller, nous dira si ces critiques étaient fondées et quels effets ces changements auront sur la réforme agraire.

Les implications de la nouvelle orientation politique sont potentiellement négatives pour les femmes pauvres des campagnes, à cause de la précarité générale de leur condition sociale et économique et du peu de moyens dont disposent les pouvoirs publics pour appliquer une politique paritaire confirmée. Ce sont là des questions sur lesquelles la recherche pourrait se pencher à l’avenir.
  • Publication and ordering details
  • Pub. Date: 1 Apr 2002
    Pub. Place: Geneva
    ISSN: 1020-8208
    From: UNRISD