1963-2013 - 50 years of Research for Social Change

  • 0
  • 0

Back | Programa: Política social y desarrollo

Explaining Ireland's Development: Economic Growth with Weakening Welfare



Este documento se divide en tres partes principales. La primera sección (partes 1 y 2) contiene una presentación general de las principales estrategias de desarrollo del estado irlandés, las políticas sociales vinculadas a dichas estrategias y sus efectos sobre la pobreza. La investigación de los regímenes de políticas se divide en dos períodos: desde la independencia en 1922 hasta 1987, y de 1987 a 2006. El primero de estos períodos se divide a su vez en tres subperíodos:
(i) 1922 a 1932, época de conservatismo fiscal y una actividad mínima de previsión social y desarrollo; (ii) 1932 a 1959, período de un desarrollismo económico y social sumamente activo que, no obstante, desembocó en graves problemas fiscales y sociales; (iii) 1959 a 1973, años de liberalización económica y social con una considerable expansión del esfuerzo de previsión social; y (iv) 1973 a 1987, era caracterizada por una profunda recesión y creciente endeudamiento nacional pero, al mismo tiempo, de grandes incrementos en el gasto de previsión social y tímidos avances hacia la reforma de la seguridad social. En el recuadro 1 se explica la activa participación del Estado en la provisión de vivienda, sobre todo a partir de 1932, pero que los recortes presupuestarios de 1987 causaron una marcada caída del gasto en la vivienda pública y una dependencia mucho mayor del mercado para la provisión de viviendas. La tendencia general durante este período de 65 años indica un estancamiento de la fuerza laboral, un cambio de fuente de empleo del sector agrícola hacia los sectores de la industria y los servicios, la siempre presente válvula de escape representada en la emigración, la baja participación de la mujer en el mercado laboral y el modesto aumento del ingreso per cápita durante buena parte del período. Los datos fragmentarios sobre pobreza y desigualdad muestran que Irlanda tenía altas tasas en comparación con los países vecinos.

La parte 2 contiene una reseña del período denominado del ‘Tigre Celta’, que se divide en dos subperíodos: 1987 a 2000, época de surgimiento y florecimiento, y 2000 a 2006, era de la Irlanda posterior al período del Tigre Celta. Durante el primer subperíodo, se observó un crecimiento espectacular del producto interno bruto (PIB) y el producto nacional bruto (PNB), así como de la fuerza laboral y el empleo desde principios de los años noventa. Se registraron altos niveles de inversión extranjera directa (IED) gracias a la política industrial del Estado, quien también llevó a cabo importantes innovaciones en materia de políticas a favor de la industria indígena y los mecanismos de gobernanza económica y social. Sin embargo, el esfuerzo de previsión social se debilitó dado que el crecimiento del gasto social no logró mantener el ritmo de crecimiento del PIB y el PND. Unas tasas de crecimiento económico ligeramente más bajas pero todavía muy saludables durante el segundo subperíodo ocultaron un cambio que se dio en la economía a medida que el crecimiento pasó a depender cada vez más de la demanda interna (sobre todo en la construcción y el consumo) y se desaceleraron los sectores de exportación. Los servicios pasaron a desempeñar un papel más protagónico en la actividad económica. En el recuadro 2 se examina la contribución del Centro de Servicios Financieros Internacionales de Dublín y su función como una “economía de enclave” de pocos vínculos con el resto de la economía nacional. En este subperíodo se observan pocas reformas sociales de importancia, si bien hubo cierto cambio positivo en los esfuerzos debilitados del Estado en materia de la previsión social. En términos generales, el período de 1987 a 2006 fue un período de inmensos cambios en la economía y la sociedad irlandesas, como se explica en la sección final de la parte 2. La población, la fuerza laboral, el empleo y las condiciones de vida tuvieron grandes aumentos. No obstante, durante ese mismo período, la pobreza y la desigualdad relativas aumentaron y permanecieron altas en comparación con los países de la Unión Europea (UE) y de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).

La segunda sección del documento (parte 3) examina el actual régimen de previsión de Irlanda con mayor detalle, en tres subsecciones. La primera subsección tiene que ver con la naturaleza del régimen de previsión y su evolución, lo que permite entender la forma en que el sistema de previsión irlandés se fundamenta de manera sustancial en las prestaciones sociales no vinculadas a las contribuciones al seguro social, muchas de las cuales están sujetas a la prueba de verificación de medios económicos. Este régimen se ha desarrollado de una manera gradual y ad hoc, agregando nuevos beneficios a medida que se determinaban las nuevas necesidades. El sistema de tributación depende de los impuestos sobre los bienes y servicios como fuentes de ingresos en mucho mayor medida que en el caso de otros países de la UE, y la dependencia de los impuestos corporativos o los impuestos sobre la venta de propiedades (impuesto sobre actos jurídicos documentados) se considera una fuente vulnerable a los vaivenes de estos sectores. En líneas generales, se considera que los sistemas tributario y de previsión de Irlanda favorecen en gran medida los intereses de la clase media. En el recuadro 3 se señalan las desigualdades que acusa Irlanda en materia de salud y la creciente brecha que separa los dos niveles de su sistema de salud. La segunda subsección analiza la eficacia del régimen de previsión social de Irlanda para reducir la pobreza y la desigualdad y recoge un conjunto de datos que prueban que dicho régimen no pudo superar los privilegios y, en algunas instancias, hasta contribuyó a apuntalarlo, por lo que ha quedado muy a la zaga del promedio de la UE en cuanto a su capacidad para reducir la pobreza. La subsección final examina el efecto de la mundialización sobre el régimen de previsión de Irlanda; en esta parte se concluye que la construcción de un discurso nacional sobre la mundialización ha reforzado las opciones de política sobre una baja tributación y la naturaleza residual de la política de previsión social e incitado su lenta comodificación. Esto ha contribuido a fortalecer los monopolios de política actuales y a limitar el cambio de política. En el recuadro 4 se hace un análisis crítico de la propuesta del Consejo Económico y Social Nacional (NESC) para que Irlanda se convierta en un “estado benefactor desarrollista”, proposición considerada ambigua y poco generosa que además no explica cómo podría financiarse, lo que le resta credibilidad.

Con base en el argumento de que la naturaleza de los regímenes de políticas de Irlanda y el lugar que ocupa la previsión social en ellos reflejan la naturaleza de las instituciones políticas del país y las formas en que los distintos grupos de interés interactúan con ellas, la tercera sección del documento (parte 4) se ocupa del papel de la política y sus instituciones y su responsabilidad respecto de los regímenes de políticas analizados en las partes 2 y 3. La primera subsección examina la naturaleza y el funcionamiento de los sistemas electoral y de partidos del país y concluye que estos sistemas han creado una cultura de políticas pragmáticas a corto plazo debido a la naturaleza interclasista, no ideológica y esencialmente populista de los principales partidos y al impacto del sistema de Voto Único Transferible de representación proporcional en el fomento de una práctica localizada y personalizada de la política. En el recuadro 5 se describe el crecimiento de la agencia de capacitación laboral y empleo del Estado, An Foras Áiseanna Saothair (FÁS), para ilustrar el funcionamiento del “estado benefactor anoréxico”. La segunda subsección examina la influencia de los grupos de interés, dedicándose en mayor medida a la operación del sistema de “alianza social” de Irlanda, tanto en lo que tiene que ver con la influencia de los diversos actores sociales que la conforman como con su repercusión sobre la reducción de la pobreza. El documento señala que, lejos de ser una forma de mecanismo democrático de concertación social entre el capital y el trabajo, la alianza social se ha utilizado como vehículo para imponer una agenda neoliberal, y que las organizaciones que representan a los más marginados tienen dentro de la misma una influencia mínima. Los objetivos sociales de la alianza social son vagos e inspirativos y subordinados a los objetivos primarios de competitividad económica del estado. La subsección concluye con un análisis de las razones por las cuales los sindicatos y el sector comunitario y de voluntarios siguen formando parte de la alianza social bajo tales circunstancias. La conclusión es que, a pesar de la muy limitada influencia sobre los resultados y ante la falta de una estrategia alternativa que permita obtener más para sus representados, los líderes de ambos grupos piensan que el equilibrio de la ventaja reside en permanecer en la mesa de negociación en lugar de retirarse de ella. En la tercera subsección se aborda el Estado irlandés, con un examen de su naturaleza y funcionamiento y su manera de formular las políticas. En esta sección se comenta además un debate sobre si la mejor manera de caracterizar al estado irlandés es como una nueva forma de estado desarrollista, un estado de desarrollo en red o un estado de competencia.

De acuerdo con las conclusiones del documento, Irlanda puede clasificarse bajo dos tipos corrientes de estudio: variedades de capitalismo y tipologías de estados benefactores. Para el autor, Irlanda es una economía de mercado liberal, si bien guarda en su interior un “rompecabezas”, algunos de cuyos mecanismos de coordinación están asociados a las economías de mercado coordinadas. Al referirse a las tipologías de estados benefactores que propusiera Esping-Andersen en su libro The Three Worlds of Welfare Capitalism, se concluye que Irlanda es lo más cercano al modelo liberal.
  • Publication and ordering details
  • Pub. Date: 1 Sep 2008
    Pub. Place: Geneva
    ISSN: 1020-8208
    From: UNRISD