1963-2013 - 50 years of Research for Social Change

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Back | Programme: Politique sociale et développement

Explaining Ireland's Development: Economic Growth with Weakening Welfare



Ce document se divise en trois grandes sections. La première section (parties 1 et 2) donne une vue d’ensemble des principales stratégies de développement appliquées par l’Etat irlandais, des politiques sociales qui y ont été associées et de leur impact sur la pauvreté. L’étude des orientations politiques se divise en deux époques: de 1922, date de l’indépendance à 1987 et de 1987 à 2006. La première de ces époques est divisée en plusieurs périodes: (i) 1922–1932, années de conservatisme budgétaire, marquées par une activité minimale de développement ou de protection sociale; (ii) 1932–1959, période d’intense activité de développement économique et social qui se termine, cependant, par de graves problèmes budgétaires et sociaux; (iii) 1959–1973, période de libéralisation économique et sociale pendant laquelle l’effort de protection sociale connaît une expansion sensible; et (iv) 1973–1987, période de nette récession qui se caractérise par l’accroissement de la dette nationale mais aussi par de fortes augmentations des dépenses sociales et de timides tentatives de réforme de l’Etat providence. L’encadré 1 montre que l’Etat s’est investi dans la construction de logements, surtout depuis 1932, mais que les réductions budgétaires en 1987 ont entraîné une diminution soudaine de l’offre publique de logements et une dépendance beaucoup plus forte de ce secteur envers le marché. Pendant ces 65 ans, la tendance générale est à la stagnation de la population active, à un glissement des emplois de l’agriculture vers l’industrie et les services, à une émigration constante qui sert de soupape de sécurité, à un taux d’activité faible chez les femmes et à une modeste hausse des revenus par habitant pendant la plus grande partie de la période. Les données disponibles, fragmentaires, montrent que l’Irlande a un taux de pauvreté et des niveaux d’inégalité élevés par rapport à ses voisins.

La deuxième partie offre un panorama général de la période du Tigre celtique, qui se subdivise en deux tranches: les années 1987 à 2000, celles de sa naissance et de son épanouissement, et 2000 à 2006, ou l’après-Tigre celtique. Pendant la première tranche, le produit intérieur brut/produit national brut (PIB/PNB), la population active et l’emploi connaissent en Irlande une croissance spectaculaire à partir du début des années 1990. Grâce à sa politique industrielle, l’Etat réussit à attirer d’importants investissements étrangers directs (IED) et, par ailleurs, fait preuve d’innovation dans sa politique envers l’industrie nationale et les mécanismes de gouvernance économique et sociale; pourtant l’Etat providence ralentit ses efforts car les dépenses sociales n’augmentent pas au même rythme que le PIB/PNB. Des taux de croissance un peu plus faibles mais encore très vigoureux pendant la deuxième tranche masquent une économie en évolution dont la croissance devient de plus en plus dépendante de la demande intérieure—en particulier du bâtiment et de la consommation—et dans laquelle les secteurs d’exportation marquent un ralentissement. Les services en viennent à occuper une place centrale dans l’activité économique, et l’encadré 2 met en lumière la contribution de Dublin comme centre international de services financiers et son fonctionnement d’économie “d’enclave”, sans liens étroits avec le reste de l’économie nationale. Ces années-là ne se signalent par aucune réforme sociale importante, malgré un certain revirement de l’Etat providence, dont l’effort allait en s’affaiblissant. Dans l’ensemble, la période de 1987 à 2006 est marquée par de profonds changements de l’économie et de la société irlandaises, qui sont illustrés à la fin de la deuxième partie. La population, la population active, l’emploi et les niveaux de vie ont tous augmenté de manière spectaculaire. Cependant, la pauvreté relative a progressé et les inégalités se sont creusées et l’une et les autres sont demeurées fortes par rapport à celles des pays de l’Union européenne (UE) et de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

La deuxième section du document (partie 3) examine plus en détail le régime social actuel de l’Irlande. Elle comprend trois parties. La première examine la nature du régime social et l’évolution qu’il a subie, montrant que le système social irlandais repose pour une large part sur des prestations qui ne sont pas financées par des cotisations et qui, pour la plupart, sont liées à un plafond de ressources. Il s’est développé par ajouts successifs, chaque nouvelle prestation devant répondre à un nouveau besoin. Les taxes sur les biens et les services sont pour l’Etat une source de revenu beaucoup plus importante que pour d’autres Etats de l’UE, et la dépendance du système fiscal par rapport à l’impôt sur les ventes immobilières et les entreprises (droit du timbre) apparaît comme une faiblesse puisqu’il est vulnérable aux ralentissements d’activité dans ces secteurs. Dans l’ensemble, le système fiscal, comme le système social irlandais, est considéré comme très favorable aux intérêts de la classe moyenne. L’encadré 3 met en évidence les inégalités des Irlandais devant la maladie et l’écart qui se creuse dans leur système de santé à deux vitesses. La deuxième sous-section analyse dans quelle mesure le régime social irlandais est parvenu à réduire la pauvreté et les inégalités et prouve, à l'aide de données diverses, qu’il n’a pas réussi à abolir les privilèges, qu’il a, à bien des égards, renforcés, et que sa capacité à faire reculer la pauvreté est bien inférieure à la capacité moyenne des Etats européens. La dernière sous-section traite des conséquences de la mondialisation sur le régime social irlandais et conclut que la construction d’un discours national sur la mondialisation a renforcé certains choix politiques—pour une faible fiscalité et une politique sociale accessoire—et a encouragé une lente marchandisation de l’aide sociale. Cela a eu pour effet de renforcer les monopoles politiques en place et de limiter l’évolution des politiques. Dans l’encadré 4, l’auteur porte un regard critique sur la proposition du Conseil économique et social national (National Economic and Social Council—NESC) de transformer l’Irlande en un “Etat providence développemental”, la jugeant ambiguë, peu généreuse et peu crédible, puisqu'elle ne dit rien des modes de financement possibles.

Après avoir posé que la nature des orientations politiques de l’Irlande et la place qu’y occupe l’aide sociale reflètent la nature des institutions politiques du pays et les modes d’interaction des groupes d’intérêt avec elles, l’auteur s’intéresse dans la troisième section du document (partie 4) à la mesure dans laquelle la politique et les institutions peuvent expliquer les orientations politiques étudiées dans les deuxième et troisième partie. Dans la première sous-section, qui porte sur la nature et le fonctionnement du système électoral et des partis, il conclut qu’ils ont donné lieu à une culture du pragmatisme politique à court terme en raison de la nature non idéologique et essentiellement populiste des grands partis, qui ne sont pas assimilables non plus à une classe donnée, et des incidences du système de vote unique transférable lié à la représentation proportionnelle, qui favorise dans la pratique une politique surtout locale animée par des personnalités. L’encadré 5 retrace la croissance de l’agence publique pour l'emploi, An Foras Áiseanna Saothair (FÁS), pour illustrer le fonctionnement de “l’Etat providence anorexique” de l’Irlande. Dans la deuxième sous-section, l’auteur traite de l’influence des groupes d’intérêt et accorde la plus grande attention au fonctionnement du système irlandais de “partenariat social”, qu’il étudie sous l’angle à la fois de l’influence exercée par les divers partenaires sociaux et de ses effets sur la réduction de la pauvreté. Il montre que, loin d’être un mécanisme de concertation entre le capital et le travail, le partenariat social a servi à imposer un programme néolibéral et que les organisations qui représentent les plus marginalisés n’y exercent qu’une influence très modeste. Il estime que les objectifs sociaux du partenariat social sont vagues, de l’ordre de l’aspiration, et subordonnés aux objectifs premiers de compétitivité économique que fixe l’Etat. Il conclut cette sous-section en se demandant pourquoi, dans ces conditions, les syndicats et le secteur associatif et bénévole ne sortent pas du partenariat social. Il conclut que, malgré l’influence très limitée des deux groupes sur les résultats et faute d’une stratégie de substitution qui leur permettrait d’obtenir davantage pour leurs mandants, leurs dirigeants jugent qu’il y a plus d’avantages à rester qu’à partir. La troisième sous-section s’intéresse à l’Etat irlandais, en examine la nature et le fonctionnement et la façon dont les politiques s’y élaborent. Elle fait écho à un débat sur le point de savoir si la meilleure définition que l’on puisse donner de l’Etat irlandais est celle d’un Etat développemental d’un genre nouveau, d’un Etat créateur de réseaux ou d’un Etat organisateur de la concurrence.

L’auteur conclut en situant l’Irlande par rapport à deux types de littérature: les variétés du capitalisme et la typologie des Etats providence. Il voit l’Irlande comme une économie de marché libérale bien qu’elle présente certains des mécanismes associés aux économies de marché coordonnées et la juge déroutante à cet égard. Se reportant à la typologie des Etats providence exposée par Esping-Andersen dans son livre, Les trois mondes de l'Etat-providence: Essai sur le capitalisme moderne, l’auteur conclut que c’est du modèle libéral que l’Irlande se rapproche le plus.
  • Publication and ordering details
  • Pub. Date: 1 Sep 2008
    Pub. Place: Geneva
    ISSN: 1020-8208
    From: UNRISD