1963-2013 - 50 years of Research for Social Change

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Back | Programa: Política social y desarrollo

The Private Affairs of Public Pensions in South Africa: Debt, Development and Corporatization



En las postrimerías de su mandato, el gobierno del apartheid cambió su sistema de pensiones contributivas para los empleados del sector público sudafricano, al pasar de un sistema que funcionaba en la práctica como un sistema de reparto a un esquema plenamente financiado. En el presente trabajo se explican las razones de este cambio y se dan a conocer las consecuencias contemporáneas de tal medida en el contexto de los enormes desafíos de desarrollo que enfrenta Sudáfrica, así como lo inadecuado que resultan las políticas sociales con las que ha respondido el gobierno democrático. El efecto más transcendental de la adopción de un esquema de pensión plenamente financiado es que condujo directamente a un incremento marcado de la deuda nacional dado que los funcionarios públicos del régimen anterior conscientemente endeudaron al Estado a fin de salvaguardar sus propias pensiones y paquetes de liquidación para su jubilación. En 1989, la deuda total del gobierno sudafricano ascendía a 68 mil millones de rand (R), de los cuales R66 mil millones correspondían a deuda interna y apenas R2 mil millones a deuda externa. Para 1996, la deuda se había disparado a R308 mil millones, de los cuales R297 mil millones eran deuda interna y R11 mil millones deuda externa. Los costos de servicio de estas deudas aumentaron de cerca de R12 mil millones al año en 1989 a más de R30 mil millones en 1996. Durante el mismo período, los activos del Fondo de Pensiones de los Empleados Públicos (GEPF, por sus siglas en inglés) incrementaron de R31 mil millones a R136 mil millones.

A diferencia de otros gobiernos endeudados, la mayor porción de la deuda nacional de Sudáfrica es interna más que externa. En efecto, el gobierno se endeudó consigo mismo a través del sistema de pensiones plenamente financiado, ya que la transición del sistema de reparto a un sistema de pensiones plenamente financiado implicaba que las antiguas contribuciones al sistema público de pensiones tenían que garantizarse con la emisión de bonos públicos que se depositaban en el fondo de pensiones recientemente creado. Además, las contribuciones de los empleados actuales se dirigían hacia el fondo de pensiones, mientras que las pensiones actuales tenían que ser financiadas con recursos del presupuesto. Esta costosa transición tuvo consecuencias perniciosas para la inversión social, en particular en las áreas de educación, salud y previsión.

Este trabajo argumenta que las decisiones que se tomaron con respecto al sistema de pensiones han afectado profundamente las perspectivas económicas generales del país. En la medida en que los niveles de desigualdad en Sudáfrica representan la mayor amenaza para la democracia, estas decisiones han tenido efectos contradictorios. Por una parte, no cabe duda de que la adopción de una agenda progresista que contempla gasto social y se ocupa de la pobreza a través de pensiones públicas no contributivas ha beneficiado a muchos sudafricanos negros sumidos en la pobreza. Por la otra, el sistema plenamente financiado de pensiones contributivas para los trabajadores del sector público ha tenido el doble efecto de consolidar los arreglos alcanzados con altos funcionarios públicos del gobierno del apartheid y enriquecer a un grupo muy pequeño de empresarios negros que han sacado provecho directamente de la administración centralizada de activos de los fondos públicos de pensión. Existe una incongruencia entre la resolución de los problemas de la pobreza y el compromiso enunciado de desarrollar una clase capitalista negra que, a través del empoderamiento económico negro, pudiera penetrar el dominio de los blancos sobre las propiedades y los privilegios. Es crucial que el gobierno negocie esta tensión de una manera que permita ejecutar políticas sociales que fomenten el crecimiento económico al mismo tiempo de mantener el imperativo social de la redistribución. Las exigencias de la legitimidad y el consentimiento requieren esto último. En Sudáfrica, precisamente debido al grado de desigualdad y la forma en que la diferenciación entre ricos y pobres continúa correspondiendo con la división entre blancos y negros, la redistribución se hace todavía más urgente.

En términos generales, este documento se ocupa de las interconexiones entre la deuda pública, el sistema de pensiones contributivas en el sector público, la corporatización de la gestión de estos fondos públicos, las contradicciones del poder económico negro y el fracaso de la política social sudafricana con respecto a las pensiones públicas contributivas para responder más cabalmente a los desafíos de desarrollo del país.

El documento comienza con la descripción de la evolución política e institucional de los planes de pensión en Sudáfrica, con especial énfasis en la reforma del sistema público de pensiones contributivas a finales del régimen del apartheid. Seguidamente se examina la estructura del sistema de pensiones a fin de establecer su transparencia y rendición de cuentas, y asegurarse de que está en capacidad de cumplir sus funciones principales de protección social, redistribución y contribución al desarrollo económico y la cohesión social. Este documento investiga en particular las instituciones que manejan las pensiones públicas, como el GEPF y la Corporación Pública de Inversiones (PIC, por sus siglas en inglés). No cabe duda de que la PIC ofrece posibilidades para alcanzar los objetivos sociales por medio de una estrategia de inversión apropiada. Sin embargo, su reciente corporatización la empuja hacia la privatización. Si bien la PIC sigue estando en manos del Estado, es una entidad que existe formalmente fuera de la esfera pública, lo que la ubica fuera de su ámbito de supervisión. Finalmente, el documento examina la política de inversión del fondo público de pensiones, con especial atención a si dicho fondo ha sido invertido en la creación de infraestructura económica y social.
  • Publication and ordering details
  • Pub. Date: 17 Dec 2008
    Pub. Place: Geneva
    ISBN: 1020-8208
    From: UNRISD