1963-2013 - 50 years of Research for Social Change

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The Private Affairs of Public Pensions in South Africa: Debt, Development and Corporatization



Vers la fin du régime d’apartheid, le gouvernement sud-africain a converti son régime de retraite pour les employés du secteur public, qui était financé par des cotisations et fonctionnait en réalité comme un régime par répartition, en un système par capitalisation totale. L’auteur de ce document explique les raisons de ce changement et expose les conséquences qu’il a actuellement, à un moment où l’Afrique du Sud est confrontée à d’immenses problèmes de développement et où la politique sociale du gouvernement démocratique n’y apporte que des réponses insatisfaisantes. L’effet direct le plus grave a été la hausse spectaculaire de la dette nationale car les fonctionnaires de l’ancien régime ont délibérément endetté l’Etat pour préserver leur retraite et les arrangements conclus pour leur départ à la retraite. En 1989, la dette totale du gouvernement sud-africain s’élevait à 68 milliards de rand (R), dont R66 milliards de dette intérieure et seulement R2 milliards de dette extérieure. En 1996, elle avait explosé et atteignait R308 milliards, dont R297 milliards de dette intérieure et R11 milliards de dette extérieure. Les coûts du service de ces dettes sont passés d’environ R12 milliards en 1989 à plus de R30 milliards par an en 1996. Pendant la même période, les actifs du Fonds de pension des employés du gouvernement (Government Employees Pension Fund—GEPF) sont passés de R31 milliards à R136 milliards.

A la différence d’autres gouvernements endettés, la majeure partie de la dette nationale sud-africaine est intérieure et non extérieure. En fait, le gouvernement a une dette envers lui-même à cause du système de retraite par capitalisation totale car le passage d’un régime par répartition à un système par capitalisation a obligé à sécuriser les cotisations déjà versées aux régimes de retraite publics par des obligations d’Etat déposées dans le fonds de pension nouvellement créé. De plus, les cotisations des employés en service ont alimenté le fonds de pension alors que les retraites devaient être financées par le budget. Cette coûteuse transition a nui aux investissements sociaux, en particulier dans les domaines de l’éducation, de la santé et de l’aide sociale.

L’auteur fait valoir que le régime de retraite choisi a eu de lourdes conséquences pour les perspectives économiques générales du pays. Rien ne menaçant plus la démocratie en Afrique du Sud que l’inégalité, ce choix politique a eu des effets contradictoires. D’un côté, un programme progressiste alliant dépenses sociales et lutte contre la pauvreté par des retraites publiques non financées par des cotisations a certainement été bénéfique pour de nombreux Sud-Africains noirs et pauvres. De l’autre, le système contributif des retraites par capitalisation totale pour les employés de l’Etat a eu un double effet, celui de pérenniser les accords conclus avec les hauts fonctionnaires du gouvernement de l’apartheid, et d’enrichir un très petit groupe d’entrepreneurs noirs qui ont profité directement de la gestion centralisée des actifs des fonds de pension publics. Il y a une incohérence entre l’action menée pour régler les problèmes de pauvreté et la volonté déclarée de développer, par une politique d’autonomisation économique des Noirs (Black Economic Empowerment), une classe de capitalistes noirs qui fasse son entrée dans le cercle, jusque-là réservé aux Blancs, des propriétaires et des privilégiés. Il est crucial que le gouvernement navigue entre ces deux pôles de manière à ce que ses politiques sociales favorisent la croissance économique sans négliger pour autant l’impératif social de redistribution. Celle-ci est nécessaire pour la légitimité et l’acceptation des politiques gouvernementales et d’autant plus urgente que les inégalités restent considérables et que la différenciation entre riches et pauvres coïncide toujours avec la division entre Noirs et Blancs.

En termes généraux, l’auteur traite des relations entre la dette publique, le régime contributif des retraites dans le secteur public, la transformation de ces fonds publics et leur gestion en sociétés, les contradictions de la politique d’autonomisation économique des Noirs, et l’incapacité de la politique sociale sud-africaine en matière de retraites publiques contributives à s’attaquer pleinement aux problèmes de développement.

L’auteur commence par décrire l’évolution politique et institutionnelle des régimes de retraite sud-africains en accordant une attention particulière à la réforme des régimes contributifs publics vers la fin de l’apartheid. Il examine ensuite la gouvernance du système des retraites afin d’établir si elle est transparente et responsable et veille en même temps à ce que le système des retraites puisse remplir ses principales fonctions de protection sociale, de redistribution et de contribution au développement économique et à la cohésion sociale. Il enquête en particulier sur les institutions qui versent les pensions publiques telles que le GEPF et le Public Investment Corporation (PIC). Il n’y a guère de doute que le PIC pourrait permettre la réalisation d’objectifs sociaux par une stratégie de placements adéquate. Cependant, sa constitution récente en société commerciale le pousse dans le sens de la privatisation. Si le PIC est encore propriété de l’Etat à 100 pour cent, il se situe, par sa forme, hors de la sphère publique, de sorte qu’il échappe à son contrôle. Enfin, l’auteur analyse la politique de placements du fonds public de pensions en se demandant en particulier si les actifs ont été investis dans la construction de l’infrastructure économique et sociale.
  • Publication and ordering details
  • Pub. Date: 17 Dec 2008
    Pub. Place: Geneva
    ISBN: 1020-8208
    From: UNRISD