Volver
Temas Basicos: La política social en un marco de desarrollo
1 octubre 2001
En los últimos años, el papel que la política social puede desempeñar para favorecer el proceso de desarrollo goza cada vez de un mayor reconocimiento. El interés creciente que despierta la política social procede de diversas corrientes. En primer lugar, la extensión de la democratización en gran parte de Africa, Asia y Latinoamérica ha reforzado la presión que ejercen los ciudadanos para que las cuestiones sociales vuelvan a integrarse en las agendas políticas, y se ha traducido asimismo en reivindicaciones renovadas para que se elaboren políticas económicas socialmente equitativas e inclusivas. Al mismo tiempo, al haber un reconocimiento generalizado de que las políticas económicas ortodoxas han tendido a reducir el crecimiento y provocado la polarización social y una pobreza persistente en los países, fomentando al mismo tiempo la desigualdad entre los mismos, ha surgido un nuevo interés por la política social. Esto se ha reforzado y ha coincidido con declaraciones políticas generales sobre el “desarrollo basado en los derechos”, que defienden el carácter multidimensional e indivisible de los derechos humanos, e insisten en el respeto y la promoción de los mismos en el proceso de desarrollo.
Sin embargo, el consenso aparente sobre la importancia de la política social encubre concepciones de la misma de carácter diverso y a menudo contradictorio, así como un desacuerdo considerable sobre los métodos que deberían emplearse en muchas sociedades para combatir el malestar social que les invade. Son numerosas las perspectivas acerca de las políticas macroeconómicas apropiadas, de los papeles respectivos que desempeñan el sector público y privado en el proceso de desarrollo, y de los objetivos y valores que sostienen la política social. En algunos círculos, se teme cada vez más que la mundialización no sólo esté afectando negativamente a los logros sociales registrados en los estados de bienestar institucionalizados, sino que reduzca asimismo las posibilidades de que los países en desarrollo disfruten de la autonomía política y la capacidad fiscal necesarias para elaborar y financiar amplias políticas sociales. Otros sostienen que no debería exagerarse el grado en que las fuerzas económicas mundiales limitan las opciones de política nacional, y hacen referencia al dominio persistente de las tradiciones nacionales de representación de intereses, así como a la creación de un acuerdo político como parámetros importantes que siguen determinando las prioridades de política.
En este contexto, UNRISD ha lanzado un nuevo proyecto de investigación de tres años: La política social en un marco de desarrollo. En una conferencia internacional, celebrada en Tammsvik (Suecia), del 23 al 24 de septiembre de 2000, se determinó la fase inicial de este proyecto (véase UNRISD Conference News, La política social en un marco de desarrollo). La edición No 24 de UNRISD Informa es una compilación de extractos de los documentos presentados en Tammsvik por seis especialistas de renombre internacional — Ha-Joon Chang, Giovanni Andrea Cornia, Diane Elson, Maureen Mackintosh, Judith Tendler y Laurence Whitehead.
Con el nuevo descubrimiento actual de la “dimensión social”, se plantean de nuevo cuestiones pendientes desde hace tiempo sobre el carácter de las políticas “económicas” que pueden provocar un crecimiento y un desarrollo social. En sus contribuciones respectivas, Giovanni Andrea Cornia y Diane Elson perfilan los tipos de políticas macroeconómicas y reformas estructurales que pueden hacer frente al doble desafío de fomentar el desarrollo (promoviendo tanto el crecimiento como la transformación estructural) y de ser equitativas y socialmente inclusivas. Ambos autores señalan que las políticas macroeconómicas ortodoxas – estabilización, liberalización externa y privatización – han fracasado claramente en su propósito de cumplir sus promesas, por lo que urge que vuelvan a formularse. El desafío consiste en desplegar esfuerzos para elaborar programas de estabilización que no provoquen grandes recesiones ni oleadas de pobreza, cambiando los “objetivos” por la inflación y el déficit presupuestario, y alterando el ritmo de la reducción del déficit. En un proceso similar de reformulación deberá proporcionarse información acerca de las acciones emprendidas con miras a la liberalización externa, que deberá ser mucho más gradual y selectiva, y deberán reducirse asimismo los flujos de capitales desestabilizadores a corto plazo que han provocado la catástrofe macroeconómica y social. Cornia también llama la atención sobre algunas de las reformas estructurales en beneficio de las poblaciones pobres sobre las que están de acuerdo la mayoría de los especialistas y que, sin embargo, son “zona prohibida” en cuanto al establecimiento de la política — como la reforma agraria redistributiva, la reforma fiscal y del gasto público, y la elaboración de sistemas de seguros.
Si bien Elson coincide con Cornia en cuanto a la condenación de la “tendencia deflacionista” de las políticas macroeconómicas ortodoxas, pone igualmente de relieve otra tendencia social general, es decir, la “tendencia a considerar al hombre como sostén de la familia”, que vincula el derecho de exigir al Estado el pago de prestaciones sociales (acceso a servicios, transferencias de efectivo, pensiones) a la participación de la población en edad de trabajar en la fuerza de trabajo a tiempo completo y de forma permanente. Sin embargo, para muchos, y para las mujeres en particular, este modelo de participación en la fuerza de trabajo no es normal. Sostiene que, para poder lograr una igualdad de género, las políticas de pleno empleo deben complementarse a través de la concesión de derechos sociales a los que trabajan en el sector informal o desempeñan trabajos remunerados a tiempo parcial, así como a las personas dedicadas al trabajo de cuidado – como ciudadanos de pleno derecho.
Para que estos objetivos sociales adquieran más importancia, no sólo es preciso desafiar y cambiar el análisis macroeconómico ortodoxo, sino transformar asimismo el proceso político. Este último deberá ser menos tecnocrático y estar menos aislado de la crítica y el debate públicos, caracterizándose por ser más abierto, democrático y socialmente inclusivo.
Laurence Whitehead aborda la compleja cuestión de cómo concebir la “democracia”, el “desarrollo” y la vinculación entre ambos. Las opiniones convencionales y minimistas de la democracia (entendida simplemente como la celebración de campañas electorales) y del desarrollo (como alto crecimiento económico duradero) no nos obligan a reconocer su interconexión. Pero dado que los conceptos de la democracia y el desarrollo están planteándose nuevamente, la opinión convencional y dividida está siendo sustituida paulatinamente por una lógica política superior e integrada. Uno de los resultados de esta nueva concepción es el creciente debate en torno a las políticas sociales y los derechos de ciudadanía, cuestiones que solían considerarse marginales. Sin embargo, aún queda mucho camino por recorrer antes de que surja plenamente un marco analítico integrado, y algunas cuestiones importantes siguen sin resolverse. Por ejemplo, cómo se establecen y reconcilian las prioridades en materia de desarrollo? Dado que en la mayoría de las nuevas democracias probablemente sean numerosas las personas que viven en la pobreza, ¿cómo pueden estabilizarse la democratización y el desarrollo social, y abordarse los conflictos?
Judith Tendler capta el lado más oscuro de la influencia mutua de la política y de la política social, al analizar lo que ella denomina “el pacto con el Diablo” – el pacto entre los políticos y los miles de pequeñas empresas, y las empresas del sector informal, a través del cual se intercambian las filiaciones políticas por una renuncia tácita al cumplimiento de las obligaciones tributarias y la reglamentación ambiental y del trabajo. El énfasis actual en las empresas pequeñas y el sector informal forma parte de la agenda más amplia de política social encaminada a reducir la pobreza y el desempleo. Sin embargo, la dinámica del pacto con el Diablo, reforzada por la actitud de desprecio que adoptan a menudo los funcionarios públicos hacia el sector de las empresas pequeñas y del sector informal (que suele considerarse una cuestión de “bienestar social”) logran menoscabar esta agenda más amplia, al condenar a dicho sector a un estancamiento económico de bajo nivel, a la degradación del medio ambiente y a la violación de los derechos de los trabajadores. Tendler defiende que el apoyo prestado a las empresas pequeñas y el sector informal puede ser ideal para ganar apoyo electoral, pero no tanto para impulsar un desarrollo económico duradero que fomente el empleo. Esto último requeriría ayuda mucho más estratégica y selectiva, y poder hacer frente a los costos de las normas ambientales y de trabajo.
En su contribución a este número de UNRISD Informa, Maureen Mackintosh nos recuerda algunos de los objetivos y valores fundamentales que sostienen la política social: forjar sociedades igualitarias e inclusivas a través de una redistribución progresiva duradera. Se centra más en particular en la economía política de la redistribución en el caso de la atención de salud, y extrae algunas sugerencias de la documentación publicada para identificar con mayor precisión las condiciones que conducen al éxito o el fracaso de la redistribución. Una redistribución de éxito requiere relaciones sociales recíprocas (ya sea a través del seguro social o de los servicios públicos). Es más probable que esto suceda cuando se ha luchado por los derechos de atención de salud como un elemento de la ciudadanía. Es más fácil construir sistemas inclusivos y redistributivos de atención de salud en los casos en que no predomina (ni ha predominado) la prestación de servicios privados. También advierte que no deberíamos abrigar grandes esperanzas con respecto a la redistribución en comunidades pequeñas. Estas son enseñanzas valiosas que plantean serios problemas sobre las apreciadas políticas divulgadas a través del programa predominante de salud y desarrollo: la privatización, redes de seguridad y servicios comunitarios.
En “Una última palabra”, Ha-Joon Chang nos habla de Asia Oriental, rechazando el argumento de que su éxito “económico” se deba a que sea una “zona libre de política social”. Defiende que, en los países de Asia Oriental, la paz social y la prosperidad económica sólo se lograron a través de una gran variedad de “políticas sociales” – algunas más implícitas que otras. Puede aumentarse la “eficiencia” de las economías de Asia Oriental acabando con algunos de estos servicios, como apuntan algunas críticas internas y externas, pero esto probablemente fomente las tensiones sociales y el malestar político, perjudicando su prosperidad en última instancia. Sin embargo, ello no desmiente la necesidad de una reforma política social, ya que muchos de estos países tienen ante sí un largo camino por recorrer antes de poder asegurar que han establecido sociedades genuinamente inclusivas y cohesivas. Como nos recordarían los demás contribuyentes, esto último no se trata meramente de un asunto técnico, sino de un elemento fundamental en la lucha por una gestión de gobierno de carácter democrático.
Shahra Razavi e Co-ordinador de investigación de l'UNRISD.
This article reflects the views of the author(s) and does not necessarily represent those of the United Nations Research Institute for Social Development.